金诺法谈 | 公共场所视频图像系统三级管理体系与企业厂区视频监控使用合规建议——从《公共安全视频图像信息系统管理条例》说起

引言

2025年1月13日，国务院公布了《公共安全视频图像信息系统管理条例》（“《条例》”）。该《条例》将于2025年4月1日生效施行。

本《条例》构建了在公共场所安装公共安全视频系统/图像采集设备及相关设施要求的三级监管体系；并在此基础上，将非公共场所的视频图像采集系统的合规要求也纳入进来，并指向到按照《个人信息保护法》的体系进行监管和执法。

本文旨在对《条例》确立的在公共场所安装公共安全视频系统/图像采集设备及相关设施的三级管理体系进行梳理和总结，并进一步对实务中企业厂区视频监控场景的合规性提出一些建议。

一、公共场所视频监控三级管理体系

本《条例》对于何谓“公共场所”没有进行概念界定，而是通过列举方式将“公共场所”划分为三种类型。这三类公共场所所对应的公共安全视频系统建设要求不同，系统建设运行维护的资金来源不同，系统责任人的合规义务水位也不相同。

三类公共场所的划分

第一类：公共基础设施类公共场所，包括城乡主要路段、行政区域道路边界、桥梁、隧道、地下通道、广场、治安保卫重点单位周边区域等公共场所。[ 参见《条例》第七条第一款。]

第二类：有对应经营单位的大型公共场所，包含人员聚集场所、交通枢纽、公共交通工具、服务区四大类。具体包括：

• 商贸中心、会展中心、旅游景区、文化体育娱乐场所、教育机构、医疗机构、政务服务大厅、公园、公共停车场等人员聚集场所；

• 出境入境口岸（通道）、机场、港口客运站、通航建筑物、铁路客运站、汽车客运站、城市轨道交通站等交通枢纽；

• 客运列车、营运载客汽车、城市轨道交通车辆、客运船舶等大中型公共交通工具；

• 高速公路、普通国省干线的服务区。[ 参见《条例》第七条第二款。]

第三类：以上两类公共场所之外的其他公共场所。[ 参见《条例》第九条第一款。]

三类公共场所下视频监控系统合规监管的核心区别

1.视频监控系统的标准要求不同

首先，这里需要明确一个概念——“公共安全视频图像信息系统”（“公共安全视频系统”）。在《条例》中，它是一个具有特定含义的概念。从技术角度，它是指在公共场所所涉公共安全区域进行视频图像信息收集、传输、显示、存储的图像采集设备、设施、系统。[ 参见《条例》第二条。]从行政管理角度，它是特指受公安机关监管进行建设、使用，并接受公安机关指导和监督管理的系统。[ 参见《条例》第五条。]

进一步，以上三类公共场所安装公共安全视频系统的要求区别在于：

第一类公共场所：应当安装公共安全视频系统。

第二类公共场所：应当安装公共安全视频系统，且应由相应场所的经营管理责任单位负责按照相关标准进行建设，安装重点部位由县级主管部门指导确定。

第三类公共场所：不要求安装公共安全视频系统。相关场所经营单位可自行安装“图像采集设备及相关设施”，但应当仅限于维护公共安全所必需。[ 参见《条例》第七条和第九条。]

2.视频监控系统的建设维护资金来源不同

第一类公共场所：公共基础设施类公共场所对应的公共安全视频系统，纳入公共基础设施管理，其建设、维护经费纳入本级政府预算。

第二类公共场所：由经营场所管理责任单位出资进行公共安全视频系统的建设、运行、维护。[ 参见《条例》第七条第一款、第二款。]

第三类公共场所：不要求必须建设公共安全视频系统。相关场所经营单位自行安装、运行、维护“图像采集设备及相关设施”的资金由该场所经营单位自行承担。

3.视频监控系统责任主体的合规水位不同

从《条例》内容可以看出，第一类和第二类公共场所均为人流密集地区，发生公共安全事件的隐患程度也较高，因此需要强制建设、安装、使用受公安部门指导和监管的公共安全视频系统。相应地，凡使用公共安全视频系统的单位，也承担着更多的合规义务。

第一类和第二类公共场所的公共安全视频系统管理单位和使用单位，相较于第三类公共场所视频图像系统管理单位，其需要承担较高水准的合规义务，包括：

• 遵守建设标注，依法保存、管理设计、施工、检验、验收等建设全流程档案资料。[ 《条例》第十一条。]

• 公共安全视频系统投入使用后30日内向属地公安部门备案（备案内容包括单位基本情况、公共安全视频系统建设位置、图像采集设备数量及类型、视频图像信息存储期限等基本信息）。[ 《条例》第十四条。]

• 公共安全视频系统管理单位应履行系统安全管理职责，建立健全管理制度，完善安全技术措施，保障视频图像的原始完整。委托他人运营的，应通过协议约定受托方的安全保密义务，以及网络安全、数据合规、个人信息保护义务。[ 《条例》第十五条。]

• 公共安全视频系统管理单位应采取特定管理措施和技术措施防止视频图像信息的滥用和泄露（相关措施包括但不限于特定岗位、特定人员的入职审查、保密教育、岗位培训制度，授权管理和访问控制措施，信息调用登记制度等）。[ 《条例》第十六条第二款。]

• 公共安全视频系统收集的视频图像保存时间不少于30日，到期后应予以删除。有法定例外情形的，从其规定。[ 《条例》第十七条。]

无需安装、使用公共安全视频系统的第三类公共场所的安全管理单位，则无需履行上述高标准合规要求，但是需要履行《条例》规定的一般性合规要求。

二、非公共场所视频监控系统的合规要求

本《条例》内容重心虽然定位于公共场所，但第三十三条也提及了非公共场所安装图像视频采集设备及相关设施的要求。其中明确规定，“不得危害公共安全或者侵犯他人的合法权益，对收集到的涉及公共安全、个人隐私和个人信息的视频图像信息，不得非法对外提供或者公开传播”。

我们理解，非公共场所的视频图像采集行为，依然需要遵守《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》的合规义务体系。特别是对个人信息保护层面，始终应满足目的合法、最小必要、公开透明、显著提示、告知同意、到期删除、安全保障等合规原则。

三、企业厂区视频监控场景的合规边界

循着《条例》的上述监管思路，回看实践中企业厂区安装视频监控系统这一普遍场景。以下几个问题值得探讨：

• 公司独立管理的厂区、办公区的视频图像采集行为，是否需要遵守《条例》规定？

• 如果厂区安装的监控设备可以拍摄到工厂外部，包括公司门外的周边区域、路面，这种情况需要采取哪些合规注意义务?

公司独立管理的厂区、办公区的视频图像采集行为，是否落入《条例》监管范围？

首先，综合解读《条例》，我们认为，公司独立厂区范围内的办公区域不宜理解为《条例》所称的公共场所，因为工厂厂区并非向公众开放，进入办公区域的人员仅限于公司员工，在人员范围上具有一定程度的固定性和封闭性。

但是，非公共场所安装视频图像采集系统，依然需要遵守《条例》第三十三条的规定，满足《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》的基线合规要求。

如果厂区安装的监控设备可以拍摄到工厂外部，包括公司门外的周边区域、路面，这种情况需要采取哪些合规注意义务?

对此，我们理解，企业在大门或围墙安装摄像头，系基于维护工厂安全的目的。如果其不可避免地拍摄到公共道路区域，本身并不应视为构成违法行为。细节方面，我们建议企业考虑采取如下措施：

1.以显著的文字提示，告知周边行人其已进入监控区域。

2.对于采集到的路面行人、车辆信息，需要设定一个相对较短的存储时间，且做到到期删除。

3.采集视角不宜过宽，采集范围面积不宜过大，确保限制在厂区外围一定区域，适度即可。

4.视频图像精度不宜过高，能够实现安全管理目的即可。例如，我们不建议采用高清摄像头足以看清路边车内人员的面容和行为。

5.如果系统没有部署在企业本地，而是委托第三方提供远程SaaS监控服务，建议企业与系统供应商签订个人信息保护相关条款以及保密协议，并约定数据安全义务和委托方监督措施。

6.由于《条例》目前尚未生效，如果属地公安后续对厂区周边视频采集提出调整建议或者整改要求，建议企业积极配合执法。