金诺法谈 | 政府融资平台公司的前世今生及未来转型

作者按

   为应对国际金融危机，人民银行、银监会于2009年发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，指出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。在之后的期间里，地方政府融资平台（以下简称“平台公司”）对城建的高速发展作出了重要的经济和社会贡献。随后，地方政府融资需求高速膨胀，债务杠杆不断扩大，2010年起，国务院及其部委不断出台文件要求规范平台公司的举债行为。2017年的50号文指出：应“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资”。自此，平台公司的市场化转型被正式提上改革日程。

何为平台公司

  作为平台公司管理的纲领性文件，《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）将平台公司定义为：“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。”

  财政部在随后下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》补充：“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”同时，“对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。”

诞生、发展与壮大

诞生

  1988年，国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》，政府的投融资体系由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变，中央和地方相继成立专业投资公司。上海、重庆等部分大城市开始组建平台公司。

发展

  1994年，国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》正式实施，土地财政开始，随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度创新，土地财政不断完善。在分税制模式下，为尽快推进城镇化发展，地方政府纷纷成立平台公司参与城市基础设施和房屋建设，平台公司的发展步入正轨。

壮大

  2008年，为应对国际金融危机，我国实施积极的财政政策，出台了4万亿投资计划，同时要求地方进行资金配套。为推进投资工作的落地，2009年，人民银行、银监会发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，指出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，平台公司由此进入快速壮大阶段。

不断扩大的政府和平台债务

  地方政府要增强自身的土地财政能力，就需要推进当地城市化进程，而其中基础设施建设是一项必须要做的工作。正如一些实务人士所指出的：“没有基础设施，就没有招商引资的条件，就没有引入产业投资和开发商的基础，也就无法实现人口的留驻和稳定增长，也就会在同级别政府的竞争中处于落后地位。基础设施建设是城市化发展的基本条件，更是地方政府实现自身盈利目标的重要条件”。但是基础设施会长时间占用政府大量资金，地方政府在分税制的大背景下又没有那么多资金可供支配。于是，政府部门设立企业，通过“政府兜底、企业融资、政府用钱”的基础设施建设操作模式便开展起来。操作上，平台公司通常会将项目“储备土地”的预期收入作为的还款来源，或者通过注入公益性资产来虚增平台公司固定资产规模获取融资，或者违规政府购买服务，并以出具“财政兜底函”、“回购承诺”等形式向金融机构作出还款承诺以取得融资；一些激进的地方政府更是采取重复融资的方式，放大融资杠杆，盲目、超前建设基础设施工程，这都大大增加了平台公司和地方政府的债务负担。

  由于大部分基础设施为公益性项目，无论是建设方还是产权方都无法从中取得收益，平台公司希望用项目收益的转移支付来偿还债务融资，近乎“无源之水”；即便项目存在一定收益，与动辄十几亿的债务本金相比，更是杯水车薪。面对政绩和债务的双重压力，地方政府不得不“饮鸩止渴”，上马更大的项目，取得更多的融资，偿还不断增加的债务。

被收紧的钱袋

  2010年，国务院出台的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》明确规定：“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资。”监管对地方政府及平台公司投资冲动的限制由此开始：

（注：具体限制措施见下表，按发文时间顺序排列）

序号                      政策依据                     规范要求

1  《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号） 对还款来源主要依靠财                                                      政性资金的公益性在建项目，除法律和国                                              务院另有规定外，不得再继续通过融资平                                              台公司融资。

2  《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发[2010]110号） 金融机构不得接受地方政府及其所属部                                                门、机构和主要依靠财政拨款的事业单位                                              违规以财政性收入、行政事业等单位国有                                              资产或其他任何直接、间接形式为融资平                                              台贷款提供的担保。

3  《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知》（银监办发[2011]191号）不得向银行“名单制”管理                                              系统以外的融资平台发放贷款；不得再接                                              受地方政府以直接或间接形式提供的任                                                何担保和承诺；不得向名单制管理系统以                                              外的平台发放贷款；对于到期的平台贷                                                款，一律不得展期和以各种方式借新还旧                                              （含跨行）。

4  《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》（非银发[2011]15号）信托公司对                                              地方政府融资平台异地业务必须进行严格                                              控制，尤其是禁止信托公司开展由地方政                                              府担保或出具财政还款承诺函的地方政府                                              融资平台异地业务；不得由政府部门和主                                              要依靠财政拨款的经费补助事业单位提供                                              任何形式的担保及还款承诺。

5  《关于印发王华庆纪委书记在商业银行理财业务监管座谈会上讲话的通知》（银监发[2011]76号）理财资金不得流                                              向于政府融资平台……等限制性行业和领                                              域。

6  《关于印发王华庆纪委书记在商业银行理财业务监管座谈会上讲话的通知》（银监发[2011]76号）农村合作金融机                                              构……不得投资包含政府融资平台项目的                                              信托和理财产品。

7  《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2013]10号）对平台公司进行名单管理，                                              各银行业金融机构法人以及银监会直接监                                              管的信托公司、企业集团财务公司、金融                                              租赁公司不得新增融资平台贷款规模。

8  《关于加强农村中小金融机构非标准化债权资产投资业务监管有关事项的通知》（银监合[2014]11号）农村中小金                                              融机构要严格按照国家宏观调控和产业政                                              策要求控制非标资产投资投向，不得投资                                              政府融资平台……项目或产品。

9  《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）       政府债务不得通过企业举借，……剥离融                                              资平台公司政府融资职能，融资平台公司                                              不得新增政府债务。……金融机构等不得                                              违法违规向地方政府提供融资，不得要求                                              地方政府违法违规提供担保。

10  《资产证券化业务基础资产负面清单指引》（中基协函[2014]459号） 资产证券化基础资产负面清单：一、以地                                              方政府为直接或间接债务人的基础资产；                                              二、以地方融资平台公司为债务人的基础                                              资产。 

11  《非公开发行公司债券项目承接负面清单指引》（中证协发[2018]102号）非公开发行公司债券项目承接实行负面                                              清单管理。承销机构项目承接不得涉及地                                              方融资平台公司。

12  《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》（银监发[2015]43号）要求审慎预测项目的未来收益和现金                                              流，以项目未来收益和现金流作为未来还                                              款的主要保障，不得要求地方政府对重大                                              工程项目融资承担还款责任，或提供任何                                              形式的显性和隐性担保。

13  《关于做好2017年信贷政策工作的意见》（银办发[2017]48号）     银行业金融机构不得违法违规向地方政府                                              提供融资，不得要求地方政府违法违规提                                              供担保。

14  《关于银行业风险防控工作的指导意见》 （银监发[2017]6号）     银行业金融机构要认真落实《预算法》和                                              国发[2014]43号文的要求，不得违规新增                                              地方政府融资平台贷款，严禁接受地方政                                              府担保兜底；要依法合规开展专项建设基                                              金、政府与社会资本合作、政府购买服务                                              等新型业务模式，明确各方权利义务关                                                系，不得通过各种方式异化形成违规政府                                              性债务。

15  《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号） 金融机构为融资平台公司等企业提供融资                                              时，不得要求或接受地方政府及其所属部                                              门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式                                              提供担保。

16  《关于规范银信类业务的通知》（银监发[2017]55号）          商业银行和信托公司开展银信类业务，应                                              贯彻落实国家宏观调控政策，遵守相关法                                              律法规，不得将信托资金违规投向……地                                              方政府融资平台……等限制或禁止领域。

17  《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发[2018]6号）严禁违法违规向                                              地方政府提供融资，不得要求地方政府违                                              法违规提供担保；地方政府及其所属部门                                              不得以文件、会议纪要、领导批示等任何                                              形式，向保险机构违法违规或变相举债；                                              保险机构不得为地方政府违法违规或变相                                              举债提供任何形式的便利；坚决制止地方                                              政府以引入保险机构等社会资本名义，通                                              过融资平台公司、政府投资基金等方式违                                              法违规或变相举债上新项目、铺新摊子。

18  《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）国有金融企业除购买                                              地方政府债券外，不得直接或通过地方国                                              有企事业单位等间接渠道为地方政府及其                                              部门提供任何形式的融资；不得违规新增                                              地方政府融资平台公司贷款；国有金 融企                                              业不得向存在以“名股实债”、股东借                                                款、借贷资金等债务性资金和以公益性资                                              产、储备土地等方式违规出资或出资不实                                              的问题融资方提供融资等。

  毫无疑问，如果地方政府和平台公司继续沿用过往的项目操作模式，不但存在较大的合规风险，还将面临巨大的债务危机。

开正门堵偏门

  俗话说“上帝关上一扇门，必然会为你打开一扇窗”。监管也奉行这一思路，不然已经形成的存量债务风险难以分散和转移。

  为保证政府项目建设的资金需求同时化解政府债务，监管先后出台包括《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)、《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2015]445号)、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)等在内的PPP系列政策文件、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号，以下简称“89号文”）和它的三个配套文件《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）、《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]97号）、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预[2018]28号）。

  为保障平台公司或类平台公司在项目建设上的资金需要，监管出台了包括《关于印发项目收益债券管理暂行办法的通知》（发改办财金[2015]2010号）、《关于印发配电网建设改造专项债券发行指引的通知》（发改办财金[2015]2909号）、《关于印发战略性新兴产业专项债券发行指引的通知》（发改办财金[2015]756号）、《关于印发城市停车场建设专项债券发行指引的通知》（发改办财金[2015]818号）在内的监管文件，从发行、使用、偿还、监管等角度对相关项目资金的运作进行了规范。

  但对平台公司而言，偏门关了，如果自身不具备造血功能，正门也走不了，那么关于转移、化解债务的各种设想都将是空谈。 

平台公司的曙光：市场化转型

  平台公司要恢复自身造血功能，“市场化转型”看来是一个不错的选择，但信用由政府背书、业务依政府安排，“背靠大树好乘凉”的依赖感让平台公司在“是否市场化转型”的问题上又有了些犹豫。

  2014年《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）首次提出平台公司要剥离政府融资职能；2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）亦强调：地方政府要加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资。上述两个政策文件把平台公司的市场化转型推上了日程，摆在平台公司面前的问题从“是否市场化转型”变成了“如何市场化转型”。

（一）转型标准

  什么是“市场化转型”，目前没有统一的规范要求。目前许多平台公司都提出了转型，但有真有假。一些平台公司做做样子，发几个制度和公告，出台几个文件就号称自己完成了现代企业制度的建立，有些则是实实在在的在思考自己如何整合资源、切入市场。2015年，国务院办公厅发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）提出：要“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”。

结合实践与规范，笔者认为以下几点是“市场化转型”的标准：

 1. 企业有可持续发展能力，未来发展前景良好；

 2. 有自我造血能力，即企业有现金流自负盈亏，几乎不依靠政府支持；

 3. 建立了现代企业制度，具有相对完善的公司治理结构；

 4. 企业承担的地方政府债务已纳入政府财政预算并且得到妥善处置；

 5. 明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。

（二）现状及问题

  从笔者的调研和接触到的案例来看，目前平台公司现状及存在的问题归结起来主要表现为以下几点：

1. 由地方政府主导，缺乏独立性

  平台公司作为政企不分的典型，名义上是独立法人实体，但实质运作基本上按照政府指令办事，坚持政治效益和社会效益为先，人、财、物、事都是由地方政府决定。

2. 缺乏内部治理机制，孙子公司体系复杂 

  孙子公司众多、体系复杂，各主体之间多交叉持股，股权代持、相互资金拆借和担保情况比较严重，且大多孙子公司为壳公司。

3. 资产质量低，变现能力差

  地方政府注入平台公司的资产中，相当一部分根本没有变现能力，比如道路、桥梁、公园等公益性资产。资产普遍手续不完善，很多项目缺少手续，导致项目建成后不能确权，无法形成有效资产。账面上资产所有权在平台公司手里，但实际经营管理权却在政府部门手中，无法实现平台公司强化现金流的目标。

4. 债务负担重、偿债风险高

  整体看，部分平台公司缺乏可持续发展能力和自我造血功能，但融资规模较大且连年递增，已超出其自身能承担的合理债务水平。平台公司资产规模主要为公益性资产，资产可变现能力不足，资产质量不高，且大多承担公益性项目融资任务，自身经营性收入较少，还本付息主要依赖于借新还旧，加之未来监管政策、银行信贷审批、债券发行审核尺度趋严，这些因素都导致了平台公司面临较大的偿债风险。

（三）定位

  笔者认为，因为平台公司有与生俱来的与政府的血脉关系，所以平台公司的市场化转型绝对不是完全地脱离政府，服务政府仍然是其核心职能之一。在与政府明确产权、职责、权利义务、债权债务等关系后，平台公司需要由过去政府融资的代理人转变为能实现市场化经营的独立服务商，从靠政府给业务到向市场拿业务。

（四）模式与路径

  实践层面，以下几个平台公司的转型之路具有一定代表性：

序号                         主体                      模式

1            江东控股集团（曾用名：马鞍山城投集团）    整体改制，注入优质经营性资产；推进管理体                                           制改革，完善现代企业制度；剥离社会事务管理                                           职能；完善薪酬绩效考核，尝试股权激励；形成                                           涵盖金融控股、项目投融资建设与运营管理、工                                           业、能源、燃气、供水、公共交通，土地整理开                                           发、支柱产业投资、文旅等业务在内的多个业务                                           板块。

2 建安投资控股集团有限公司（曾用名：亳州建设投资集团有限公司） 整体改制；推进管理体制改革；注入优质经营性                                           资产，亳州市国资委将其持有的药都地产、交投                                           公司、公交公司、文旅公司、保安公司及安源检                                           测线公司股权评估后对建安控股集团公司增资20                                           亿元人民币；形成城市建设、交通、水务、文化                                           旅游、项目投资、股权投资、债权投资在内的综                                           合业务板块。

3               上海城投控股股份有限公司           由上海城投（集团）有限公司、上海同盛投资                                          （集团）有限公司和上海国际港务（集团）股份                                           有限公司三个主体重组而成；不同资产分割、分                                           类管理，形成公益类、运营类（准公益性，收费                                           机制不能覆盖成本）和经营类三个业务板块；以                                           公司为融资主体，加上经营类业务收益，反哺公                                           益类和运营类业务。

4               天津泰达投资控股有限公司           吸收并购；通过合资、收购等方式，成立/入资                                           北方国际信托、长城医药保健品公司、恒安人                                           寿、天津钢管集团、渤海财产保险股份公司、渤                                           海银行、渤海证券等机构；在原有园区建设、市                                           政公用事业运营的基础上，全面进入房地产、制                                           造、金融和现代服务产业，形成“金融是核心，                                           公用事业是基础，新资源开发是方向”的产业格                                           局。

5               镇江市级平台重组                分类改制；按照土地收储融资、国资流动运作、                                           城市建设和产业投资发展三大功能分类，对全部                                           市属平台公司进行整合重组；挖掘优质可流动国                                           有资产，注入相关企业集团；引进社会资本和战                                           略投资者；形成镇江市土地储备中心、镇江国有                                           投资控股集团、镇江市建设产业集团、镇江交通                                           产业集团和镇江文化旅游产业集团，列入市属企                                           业管理。

6          萍乡市经济开发区汇丰投资有限公司          积极对外投资布局；8亿元参股江西银行，成为                                           其第四大股东；与江西银行合作成立江西融资租                                           赁股份有限公司，形成稳定投资收益；以5000万                                           元参股中证机构间报价系统股份有限公司，利用                                           报价系统公司业务为各类私募产品提供报价、发                                           行、转让、登记、结算服务等功能，为经开区企                                           业对接资本市场搭建平台；与江西立晟达新能源                                           有限责任公司共同出资成立江西汇达电业发展有                                           限公司，积极发展江西省范围内的屋顶分布式发                                           电项目；积极投身萍乡市海绵城市，萍实公园、                                           市民广场等项目建设；形成金融、产业、基础设                                           施三个板块共同发展的业务体系。

  规范层面，2017年11月，财政部发布《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建[2017]743号），提出平台公司应“发挥国有资本投资运营公司资本配置功能的转型方向”，“探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合的业务路径”。具体到各地方，采用的转型思路基本上都是结合当地资源及优势，通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类处置：

序号             件名称                转型方式

1  《湖北省人民政府关于加强管理促进省级国有投融资平台公司规范发展的试行意见》围绕省委、省政府确定的经济                                           社会发展目标；按照公益性、引导性、发展性的                                           要求，整合集约政府国有资源，根据不同功能定                                           位形成六大专业公司。

2  《河南省人民政府办公厅关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见》省级政府投融资公司承担省级重                                           大基础设施、产业结构调整等建设项目的投融资                                           职能；市、县级政府投融资公司从已融资的公益                                           性项目中退出，通过多种方式引入社会资本，积                                           极运用PPP模式，重点支持本区域地城镇基础设                                           施、产业集聚区、商务中心区、特色商业区的经                                           营性和准公益性项目建设与运营。

3  《桂林市人民政府关于印发<桂林市市级投融资公司改革整合方案>的通知》分类推进重组、整合、新设；根据不同                                           功能定位，原13家市级投融资公司和22家相关国                                           有企业改革重组为8家投融资公司，其中保留充                                           实3家，整合重组3家，新组建2家。

4  《重庆市人民政府办公厅关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》分类改革、分类处理；对只承担公益性项目                                           融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务                                             的“空壳类”融资平台公司，予以撤销；对兼有                                           政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体                                           类”融资平台公司，剥离政府融资职能，通过兼                                           并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益                                           类国有单位，承接政府委托实施的基础设施、公                                           用事业、土地开发等公益性项目建设；对承担一                                           定政府融资职能的“商业类”国有企业，今后不                                           得为政府融资。

5  《陕西省财政厅关于推进我省融资平台公司转型发展的意见的通知》分类实施，分类处置；清理撤销只承担公益性                                           项目融资任务且主要依靠财政资金偿还债务                                             的“空壳”公司；对兼有政府融资和公益性项目                                           建设、运营职能的“实体类”公司剥离政府融资                                           功能，通过兼并重组、整合归类，转型为公益类                                           国有企业；鼓励市场化方式承接一定政府融资职                                           能的“商业类”国有企业，但不得再未政府或受                                           政府委托融资。

  总体来说，结合平台公司现状、规范要求以及相关实践，平台公司转型需要从法人治理、战略规划、组织架构、人力资源、流程和制度、配套体制改革等方面实现：

1. 法人治理

  以政企分开、政资分开、政事分开为原则，规范法人治理，建立股东会、董事会、监事会、经营层四权分立的架构，完善各层级高层领导分工。

2. 战略规划

  对企业所涉及的相关产业和项目进行梳理分析和盘点，结合当地中长期发展规划，结合内外部环境以及对平台公司的功能与发展进行定位，通过并购重组、整合、新设等方式进行业务布局。

3. 组织架构

  基于平台公司的总体定位和发展规划，以业务流程驱动设计组织转型，划分资源统筹、投融资管理、项目经营等职能，明确城投及下属公司内部各层级的劳动组织方式，基于业务特点与管理模式，科学设计组织架构。

4. 人力资源

  以平台定位与发展规划、劳动组织方式设计为基础，对人力资源实施调整或重新规划。综合考虑平台公司现有薪酬管理体系以及市场化运行下薪酬水平和方式，对内部员工薪酬管理制度、薪酬水平等进行重新梳理与设计，以市场化为导向进行整体薪酬定位和考核机制调整。

5. 配套体制改革

  在平台公司转型的过程中，离不开政府支持，包括政策和资源。具体可以考虑加大优质资产注入，依法将相关的经营权赋予平台公司，落实政府购买服务相关政策，设立专业投资基金，为投融资公司参与城市建设和产业发展提供条件和平台，发挥财政税收政策的支持引导作用，依法给与政府补贴或中介费用补助等。

(五) 债务化解

  进行债务化解，一方面是解决政府和平台公司当前面临的债务问题，另一方面也可以调整平台公司的资产负债结构，实现“轻装上阵”。笔者根据所接触到的城投债的相关经验，判断平台公司的偿债风险能力，要结合当地财政情况以及平台公司自身两方面看：

  以上指标是对地方财政和平台公司债务及其偿还情况的一个宏观反映，进一步的，需要了解平台公司的具体债务类型及其对应期限、还本付息要求，包括银行贷款、信托贷款、资产管理计划投资、股权或收益权回购安排等，以制定符合实际情况的债务化解方案。

 1. 重点清理和化解的债务类型

  根据《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号），结合50号文、87号文、92号文、23号文等监管文件的规定，平台公司需重点清理和化解的债务体现为：地方政府通过平台公司以银行贷款、信托产品等方式融资所形成的债务；地方政府为平台公司融资提供担保的债务；地方政府将公益性资产注入平台公司，平台公司以其抵押融资所形成的债务；平台公司作为主体承接政府购买工程项目并举借的债务；平台公司违规作为社会资本方参与的PPP项目；六是平台公司以公益性资产开展的融资租赁、发行的中期票据等。

2. 清理和化解思路

  根据《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预[2016]152号 ），平台公司存量债务化解思路如下：

（1）债务置换  

   地方政府通过发行政府一般债券或专项债券的方式对存量债务进行置换。

（2）资产重组、盘活

   将具有优质的国有资产整合注入到城投公司；创造条件将部分公益性资产改造成具有经营性现金流的资产；在一定条件下通过出售、租赁、资产证券化等方式盘活存量资产，争取流动性。

（3）PPP

   运用TOT、ROT等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，将政府性债务转换为非政府性债务。

（4）混合所有制改造

   引入非国有资金或债转股方式缓解偿债资金压力、化解债务风险；同时通过引入非国有资本增强企业竞争力，实现国有资产的保值增值，提升平台公司再融资能力。

（5）债务重组

   通过追加担保、调整利率进行债务展期；或通过回购部分债务的方式降低流动性风险；债务转让降低存量债务。