新法解读|十三点新变化详解《建设项目环境保护条例》

导读

为衔接新《中华人民共和国环境影响评价法》（2016修正）（以下简称“新《环评法》”）、《中华人民共和国环境保护法》（2014修订），2017年6月21日国务院第177次常务会议通过《国务院关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》，新修订的《建设项目环境保护条例》（以下简称《条例》）于2017年10月1日起施行。随着政府职能转变和行政审批体制改革的深入推荐，简政放权已成为行政管理的必然趋势，本次修订最突出的亮点之一是取消了建设项目竣工环保验收行政许可，同时对建设项目事中事后监管提出了更高要求。

变化一

删除“环评单位资质”条款

《条例》删除第六条第二款、第十三条以及第二十九条“吊销资格证书”条款，具体详见下图：

《条例》删除了关于“环评单位资质”的相关条款，但并不意味着取消“环评单位”的资质要求，根据新《环评法》第十九条规定，环评单位应当在接受国务院环境保护行政主管部门考核审查后，按照资质证书规定的等级和评价范围开展工作，《建设项目环境影响评价资质管理办法》（中华人民共和国环境保护部令第36号）及《现有建设项目环境影响评价机构资质过渡的有关规定》等6个配套文件，也提出 “资质等级为甲级的环评机构，其评价范围应当至少包含1个环境影响报告书甲级类别；资质等级为乙级的环评机构，其评价范围只包含环境影响报告书乙级类别和环境影响报告表类别”等具体要求，且环保部会定期公布“关于建设项目环境影响评价资质审查结果”，对环评单位进行监督管理。

变化二

取消水土保持方案、行业主管部门的审批前置

根据《<精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案>的通知》（国办发〔2014〕59号）要求，本次修订《条例》为减少环评审批的部门职能交叉，删除了第八条第二款“涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案”，删除第十条“建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”、“海岸工程建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，经海洋行政主管部门审核并签署意见后，报环境保护行政主管部门审批”，取消相关部门的水土保持方案行政许可以及行业主管部门审批作为环评审批的前置条件，进一步优化服务，简化建设项目审批流程，为企业提供便利。

变化三

环境影响登记表审批改备案

建设项目按照最新《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》（2017年9月1日生效）要求，根据建设项目对环境可能造成的影响程度（重大影响、轻度影响、影响很小）分别编制环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表，同时为衔接新《环评法》第二十二条 “建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批“、”国家对环境影响登记表实行备案管理”的规定，新修《条例》将环境影响登记表由审批制改为备案制，并按照《建设项目环境影响登记表备案管理办法》（环境保护部令第41号）执行。

变化四

环评审批与项目核准 “串联”改“并联

根据新《环评法》规定，环评行政审批不再作为可行性研究报告审批或项目核准的前置条件，改为在开工建设前与可行性研究报告审批或项目核准同时进行。新修《条例》将环境影响报告书、报告表的报批时间由可行性研究阶段调整为开工建设前，删除了原第九条规定，将环境影响评价审批与投资审批的关系由前置“串联”改为“并联”。此外，此次修订也将环境影响评价和工商登记脱钩，这一系列举措将大大缩短建设项目的审批时间，为企业赢得更多的市场机遇。

同时，新修《条例》在第九条明确了环保行政主管部门审批环境影响报告书、环境影响报告表应当重点审查对象“建设项目的环境可行性、环境影响分析预测性评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等”。

变化五

明确技术评估法律地位

新修《条例》根据《“十三五”环境影响评价改革实施方案》“要发挥技术评估重要作用，编制环境影响报告书（表）的建设项目应当开展技术评估，奖技术评估相关事项纳入政府购买服务范围”的要求，首次明确技术评估的法律地位，由专门的、稳定的技术机构为环评审批提供技术把关，充分发挥技术评估在环境影响评价审批中的技术支持作用。

关于技术机构收费，新修《条例》作出明确“相应费用由环境行政主管部门承担”，同时明确相应罚则 “技术机构向建设单位、从事环境影响评价工作的单位收取费用的，由县级以上环境保护行政主管部门责令退还所收费用，处所收费用1倍以上3倍以下的罚款”，以为充分实现减轻企业负担。

变化六

增加不予批准的情形

新修《条例》一大亮点就是新增了建设项目环境影响评价文件不予批准的五种情形，首次将环境影响评价文件“不予批准”在法律中予以明确，充分体现了“以改善环境质量为核心”，强化环境管理。

《条例》第十一条规定，建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：

变化七

与新《环评法》一致，修改重新报审环评情形

新修《条例》为与新《环评法》第二十四条“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”的规定保持一致，修改原第十二条为“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表”。

同时在《条例》第十二条第三款规定“审核、审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表及备案环境影响登记表，不得收取任何费用”，以充分减轻建设单位负担。

变化八

明确建设单位落实建设项目环境保护要求

新修《条例》细化了建设项目初步设计、施工建设和资金保障等方面的要求，规定建设单位将环境保护设施建设纳入施工合同，保证环境保护设施建设进度和资金，并在项目建设过程中同时组织实施环境影响报告书（表）及其审批决定中提出的环境保护对策措施，在落实建设项目环境保护要求方面对建设单位提出了更加明确的要求，并规定了相应罚则。

此外，需要注意的是，原《条例》第十七条规定“建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表”在环境保护篇章中需要落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算，但新修《条例》对制定“落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算”并未限定，即建设项目备案环境影响登记表的，同样在初步设计编制环境保护篇章时，应当落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。

变化九

验收责任回归建设单位，“单罚”变“双罚”

新修条例另一大亮点就是取消建设项目竣工环境保护验收许可，明确建设项目编制验收报告，将竣工验收的主体由环保部门调整为建设单位。

删除了原《条例》第二十条“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”的规定，取消了验收行政许可，保留验收环节，要求“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告”，由过去环境保护部门组织验收的方式调整为由建设单位自行组织环境保护设施验收，理顺责任关系，环保部门不再对企业环保设施有效运行进行背书，调整环保部门与建设单位及建设项目关系为监管与被监管。

建设单位应当对验收负责，并将法律责任由“单罚”建设单位修改为“双罚”建设单位和直接负责的主管人员、其他责任人员。新修《条例》第十七条第二款“建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假”，第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的，或在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。

因此，建设单位应当严格按照法律法规要求，建设配套环境保护设施，并积极落实环保验收工作，不得弄虚做假，否则将面临高达200万的罚款，甚至关停，直接负责人和其他相关人员同样受到高额行政罚款。

变化十

删除“试生产”相关条款

根据《国务院关于第一批取消62项中央指示地方实施行政审批事项的决定》（国发【2015】57号）规定，国务院取消建设项目试生产审批，新《环评法》删除了“试生产”要求，因此新修《条例》为与新《环境保护法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》等上位法保持一致，顺应国务院简政放权、放管服改革要求，删除原《条例》第十九条、第二十六条、第二十七条关于建设项目试生产的规定。

变化十一

明确开展环境影响后评价要求

根据《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》（环境保护部部令第37号）规定，对于水利、水电、采掘、港口、铁路行业中实际环境影响程度和范围较大，且主要环境影响在项目建成运行一定时期后逐步显现的建设项目，以及其他行业中穿越重要生态环境敏感区的建设项目；冶金、石化和化工行业中有重大环境风险，建设地点敏感，且持续排放重金属或者持久性有机污染物的建设项目，在项目运行过程中产生不符合经审批的环境影响报告书情形；新《环评法》第二十七条“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的”，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，环境影响后评价应当在建设项目正式投入生产或者运营后三至五年内开展。新修《条例》为与上述法律规定保持一致，将原第二十三条改为第十九条，修改为：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不的投入生产使用。前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价”。

变化十二

突出环保部门监管责任

新修《条例》明确取消了验收行政许可，但同时将环保行政主管部门对建设项目的监管事项予以明确，增加第二十条“环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况，以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况，进行监督检查”，从原来的验收许可一次性监管方式调整为对建设项目从设计到施工再到投入生产使用权过程监管方式，提升对建设项目的事中与事后监管效力。

变化十三

加强公众参与、信息公开与诚信管理

新修订《条例》强化了信息公开和公众参与，第七条第二款修改为“建设项目环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制订并公布”、第十四条“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见“，同时规定，企业在建设项目竣工后，除按照国家规定需要保密的情形外，应当依法向社会公开验收报告，未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。

同时新修《条例》加大了责任追究力度，提出“应当将建设项目有关环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公开违法者名单”，以倒逼企业合法合规管理。

综上，《建设项目环境保护管理条例》为适应目前简政放权的大趋势，以及与新《环境保护法》、新《环保法》、《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》、《建设项目环境影响登记表备案管理办法》等一系列新修、新制定法律法规相衔接，《条例》做了大幅度调整和修改，以成为建设项目环境保护管理工作强有力的法律依据。

但值得思考的是，在《中华人民共和国土壤污染防治法》（草案）中提及到“环境监理”，以及《国家环境保护总局关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》（环发〔1999〕141号）等法律法规规定，新修《条例》并未明确“环境监理”的地位，也没有对建设项目需要环境监理开展工作提出明确要求，需要进一步完善相关规定。

且，根据《排污许可证管理暂行规定》（环水体(2016)186号）规定，排污许可证于2016年12月23日正式施行，新《环评法》中并未对环评与排污许可制度衔接问题提出要求，本次《条例》修改亦未明确环评与排污许可制度如何衔接，有待进一步制定相关法律文件。

此外，因之《条例》赋予了环保部门许多新监管权力和手段，在监管与执法方面，需要尽快制定配套实施办法，以明确执法行为、执法尺度等监管问题，以推动新建设项目环境保护监管手段真正的落地实施。