金诺法谈 | PPP示范项目的规范管理——— 《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》的解读

作者按

自《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下简称“财办金〔2017〕92号文”）发布以来，全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“PPP项目库”）发生了巨大的变化，历经5个多月，不仅是项目管理模式的一分为二，从笼统的项目库拆分成项目管理库和项目储备清单，更重要的项目数量和投资体量上的变化。近日，财政部专门针对示范项目的清理情况发布了《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（以下简称“财金〔2018〕54号文”），以期对示范项目的示范性和积极性发挥其应有的引领带动作用。本文拟针对财金〔2018〕54号文提出的规范要求从三个方面进行分析和解读。

一退库项目的分类处理机制

针对财金〔2018〕54号文，笔者将退库示范项目的处理机制进行了分类处理，虽然是专门针对退库示范项目，但基于其他入库项目大致相同的处境和财金〔2018〕54号的分类处理情形，财政部项目库的其他退库项目也可参照适用该分类处理机制。总体而言，不管退库项目是否启动采购程序，财金〔2018〕54号文都是将项目以PPP模式继续运作为第一选择，为退库项目保留了再次入库或保留入库资格的空间，在原有的合作模式基础上进行规范整改后继续实施，但PPP项目的规范管理是第一要旨，若无法采用PPP模式，则应当规范为其他运作方式或终止实施。

二示范项目的规范管理

对现存PPP项目库的示范项目，财金〔2018〕54号文按照项目发展阶段，分别从五个方面提出相应的正面规范要求和负面禁止情形，部分是针对已发文件的强调，部分是本次提出的新要求。

1项目前期工作

正面规范要求中，项目前期工作中应履行的规划立项批复手续、国资审批手续和两个论证程序与财办金〔2017〕92号文提出的前期准备工作一致；负面禁止情形中，特别针对两个论证中的五种情形进行了举例说明，突破10%红线新上项目，是指突破了财政支出责任中一般公共预算支出10%的红线，可能加大地方政府债务风险；“先上车、后补票”是指PPP模式先实施，再开展两个论证的本末倒置情形；专家意见缺失或造假主要指物有所值的的评分不真实；测算依据不统一、数据口径不一致应当指的是两个论证中PPP值和PSC值的测算问题；仅测算单个项目支出责任，存在实际支出超出当地政府财政支出责任10%的风险。

2项目采购程序

正面规范要求中，总体上加强对项目实施方案和采购文件审查的同时，专门提及采用单一来源采购方式的要求，防止项目实施过程中通过单一来源采购方式规避项目的竞争性要求；负面禁止情形中，设置明显不合理的准入门槛，未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份，这与财办金〔2017〕92号文中部分退库标准一致。而设置明显不合理的所有制歧视条款，主要是通过采购条件的规范要求，从而避免PPP项目实践中通过企业成分的设置而排除部分企业参与项目的权利，譬如对民营企业的歧视情形。

3项目合同签订主体

正面规范要求中，“坚持政企分开原则，加强PPP项目合同签约主体合规性审查”，是同时对PPP项目合同中政府方和社会资本方的合规要求，政府方应该是承担行政职能的主体，社会资本方应当是市场化运营的主体；负面禁止情形中，“国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同”，是正面规范要求的一种表现方式，而“地方政府融资平台公司不得作为社会资本方”则同时也是财办金〔2017〕92号文的退库要求。

4项目合同规范

“坚守合同谈判底线，加强合同内容审查，落实项目风险分配方案”，这是项目合同的正面规范要求，确保合同是公平公正的；而负面禁止情形中，“合同中约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足”，这三种与财办金〔2017〕92号文中违法违规举债担保的情形一致，是固化政府支出责任的典型表现，而“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”，则是对社会资本方自身运营能力提出的新要求，应当确保社会资本方具有运营能力，并且只能自行承担运营责任，这种规范应当主要是针对施工方或资金方单独做社会资本的情形，因其无法完全承担运营责任而无法体现竞争性程序下选择的社会资本方的运营能力，而不能扩大性地解释为适用于经过稳定运营后退出的具有运营能力的社会资本方。

5项目履约监管

“夯实社会资本融资义务，密切跟踪项目公司设立和融资到位情况”，这是项目融资的正面规范要求，确保与项目建设相配套的资金落实，使项目具有开展的可能。“落实中长期财政规划和年度预算安排”，这是财政支出责任的正面规范要求，确保政府不因财政支出能力，也不因政府换届而违约。“加强项目绩效考核，落实按效付费机制”，不仅是财办金〔2017〕92号文中新入库项目标准，同时也在本文件中作为了已入库的示范项目标准；“不得以债务性资金充当项目资本金，政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保”，这两项关于资金的负面禁止情形，也是财办金〔2017〕92号文的已入库项目标准，值得注意的是，项目资本金不得是非债务性资金，是否需要向上穿透核查，应当结合金融产品的相关监管要求进行理解；若需要穿透，那穿透核查的层级是多少，则待有关部门的进一步解释说明。

三项目信息披露

项目信息披露的内容上，除了遵循财办金〔2017〕92号文中按规定及时公开项目主要信息的要求外，对之前财政部发布的《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》中执行阶段的信息披露内容进行了再次强调，确保项目运营中的风险能尽早公开，尽早防范。此外，还专门针对咨询服务专家和咨询服务机构的信息披露提出了新的要求，并将服务质量与专家库和机构库的动态退出机制挂钩，确保咨询服务的专业性。

总体而言，示范项目的规范管理更多是针对已发文件的强调，但集中在财金〔2018〕54号文中，示范项目的规范管理将会更加系统，其能发挥的示范效应也更强，并且，不管是示范项目的退出处理机制，还是规范管理，对于整个PPP项目库的管理都具有一定的指导和参考意义。

作者简介

郭静旋，中国社会科学院研究生院法律硕士，毕业后曾担任某上市公司法务，2016年6月加入金诺律师事务所，现在北京分所任职，主要从事政府和社会资本合作（PPP）项目业务。