金诺法谈 | 政府采购法律实务要点分析（一）——政府采购基础干货分享

一、明晰政府采购概念，准确区分政府采购项目

无论是采购人选择采购方式、采购代理机构开展采购活动、供应商选择权利救济还是财政部门在处理政府采购投诉方面，都需要首先明确的事项就是：这是不是政府采购项目。明晰概念并学会区分政府采购项目与非政府采购项目，是政府采购法律实务中的第一个要点。

《中华人民共和国政府采购法》中明确规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。所以，政府采购的构成要素分为三个：

1. 采购主体为国家机关、事业单位和团体组织，团体组织主要指财政供养的共青团、妇联、工商联、总工会、残联等。

2. 资金需为财政性资金，即纳入预算管理的资金，如果是以财政性资金作为还款来源的借贷资金，也视同财政性资金。还需要说明的是，既使用财政性资金又使用非财政性资金的，二者可以分割的，使用财政性资金采购的部分，开展政府采购；无法分割的，统一开展政府采购。

3. 采购内容为集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程、服务。天津市财政局会定期发布集中采购目录和采购限额标准，如下图：

在掌握上述知识点后，来分析两个案例是否是政府采购项目：

*  “XX街道XX居委会”的“旧楼区社会化管理服务项目”

首先，来看采购人。该项目的采购人是居委会，居委会自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是财政供养的团体组织，并且居委会不是区级预算单位（预算单位名单），没有统一社会信用代码证或组织机构代码证，无法办理政府采购账户开立手续。综合以上几点，居委会并不是政府采购主体。

接下来，再来看资金来源。物业费应来源于业主或建设单位，虽然天津市有对于旧楼区物业的相关补贴政策，但是事后补贴并不等于事前以财政性资金来采购。所以该项目并不是以财政性资金进行采购的项目。

综合以上两点，该项目不是政府采购项目。

*  “浙江省公安厅车辆牌证制作中心”的“机动车号牌专用固封装置项目”

该项目的采购人是“浙江省公安厅车辆牌证制作中心”，它是浙江省公安厅下属的承担全省机动车号牌及附属产品生产制作的从事社会公益服务的事业单位。从表面上来看，该单位可以是一个政府采购主体。但是，继续深究该单位的性质，该单位的经费来源为生产销售全省机动车号牌的利润，属于“经费自理”的事业单位，其经费不纳入财政预算管理，所以该单位并不是预算单位。这个项目的资金也是来源于其利润，而不是财政性资金。综上，这个项目不是政府采购项目。

二、从政府采购的分类进一步了解政府采购

从进一步了解政府采购的角度出发，可以将政府采购做两种分类。

1. 集中采购与分散采购

对于技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目或者采购人本部门、本系统基于业务特殊需要，可以统一采购的项目，都由集采机构代理采购或者部门进行集中采购，此为集中采购，集中采购目录会列举需要集中采购的项目。

对于未列入集中采购目录的，采购限额标准以上的货物、工程和服务，采购人可以自行采购或者委托采购代理机构代理采购，此为分散采购。

2. 货物、工程与服务项目

根据采购内容分为货物、工程和服务项目，财政部发布的《政府采购品目分类目录》详细列举了货物、工程和服务项目项下的具体品目。

（1）货物

指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

（2）工程

指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

（3）服务

指除货物和工程以外的其他政府采购对象。需要注意的是，与工程建设有关的服务，也属于服务的范畴。

政府采购服务包含两种情况，一种为政府自身需要的服务，一种为政府向社会公众提供的公共服务，这两种情况都属于政府采购服务的范畴。政府购买服务普适性目录为中央和省级两级分级管理。

政府购买服务需要注意的是，《政府购买服务管理办法》明确规定以下事项不得纳入政府购买服务范畴：

①不属于政府职责范围的服务事项；

②应当由政府直接履职的事项；

③政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；

④融资行为；

⑤购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；

⑥法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

并且，对于购买服务合同的履行期限也有要求，原则上政府购买服务合同履行期限不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。

三、注意采购内容、采购方式的不同影响法律适用（法律为不完全列举）

中国政府采购网及天津市政府采购网会实时更新政府采购相关法律规范，可随时关注。

四、了解政府采购流程，关注法律变动

政府采购流程大致如下：编制预算-采购需求调查-编制政府采购实施计划-编制采购文件-发布采购公告（或邀请招标）-供应商投标-开标-资格审查-评审-出具评审报告-确定成交结果-发布成交公告与成交通知书-签订政府采购合同-履约验收。值得注意的是，2021年7月1日实施的《政府采购需求管理办法》，明确规定了采购需求调查和编制采购实施计划的政府采购流程，需要重点关注。

采购需求即采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等。商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等。

对于以下几种项目，应当开展需求调查：

（1）1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目；

（2）涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等；

（3）技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等；

（4）主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目。

采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。

在采购活动开始前，还要针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查，分为一般性审查和重点审查。审查不通过的，需要修改采购需求和采购实施计划的内容并重新进行审查。《政府采购需求管理办法》也列举了一般性审查和重点审查的具体内容。

五、知晓各种政府采购方式的适用条件

政府采购分为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商几种方式。

公开招标是最主要的政府采购方式。法律规定：不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。化整为零规避招标的违法行为通过以下方式判断：在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。

除公开招标方式外，其他的采购方式均有适用条件，需谨慎适用：

在掌握上述“干货”后，如果你火眼金睛地发现政府采购项目存在违法情形，如何采取权利救济方式，有效维护自身合法权益呢？

敬请期待

《政府采购法律实务要点分析（二）

——供应商权利救济途径》