金诺法谈 | 【新能源系列（六）】划重点：光伏项目用地合规探讨（上篇）

导 语

在政策利好的大背景下，光伏项目开发过程中仍然面临一些限制与难题，其中用地问题是限制光伏项目建设落地的重要因素甚至是决定性因素，若用地不合规可能会直接导致项目的“胎死腹中”。本文笔者将尝试对光伏用地的法律法规进行初步探讨，希望能对关注光伏项目的投资方带去一些合规用地的启示。

一.关于用地的法律法规体系

光伏发电项目作为基础设施项目，应当遵守《土地管理法》规定的基本用地原则。一方面要区分土地的原始用途，《土地管理法》第4条：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。2017年发布的《土地利用现状分类》对照前述三大类作了更细致的划分；一方面要区分土地的权属，《土地管理法》规定城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。此外，也需要遵守关于光伏项目用地的特殊规定，一方面，原国土资源部发布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》将光伏电站工程项目用地根据项目实际建设需要分为光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路四部分，虽然该文件已经失效，但仍然是考虑用地合规性的重要参考，有些省份以地方法规的形式对《光伏发电站工程项目用地控制指标》的规定予以细化或明确；一方面，光伏项目也分为普通光伏项目和光伏复合项目、光伏扶贫项目，也需要根据具体项目特点考虑用地合规性。

国家为支持光伏发电产业发展，明确用地管理政策，国土资源部、国家林业局等部门先后制定若干针对性政策性文件。主要文件及内容包括：

①2015年国土资源部等六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”）。

②国家林业局2015年11月印发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）。

③2015年12月国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》。

④2016年10月《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号，以下简称“1638号文”）。

⑤2017年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文”）。

⑥2022年，水利部办公厅出台的《关于强化流域管理机构河湖管理工作的通知》（办河湖〔2022〕154号）。

⑦国家能源局、国务院扶贫办关于印发《光伏扶贫电站管理办法》的通知（国能发新能〔2018〕29号）。

二.从土地用途看光伏用地合规

对上述法律法规进行梳理后，笔者总结一下土地用途对光伏用地合规的限制：

（1）建设用地

光伏电站的永久性建筑或光伏阵列用地占用土地性质为建设用地的，项目公司应依法按建设用地办理用地手续。建设用地的取得方式可以是划拨、出让或租赁。

（2）光伏项目占用农用地

①禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。

②可以利用未利用地的，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地；

③5号文规定，对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

对于光伏发电项目占用农用地的，不区分该项目是永久性建筑还是光伏阵列用地，对所有用地部分均按照建设用地办理用地手续，即对占用的农用地先办理农用地转用手续，再办理建设用地手续。若未依法办理专用手续的，根据《土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定处理。

（3）占用未利用土地

①光伏发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。

②自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司2022年6月联合印发的《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》（征求意见稿）中，基本沿用了上述“5号文”的用地要求，同时强调实行备案管理，除报当地县级自然资源主管部门备案外，还需报林草主管部门备案。

③8号文规定，光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，按违法用地查处。对于布设后未能并网的光伏方阵，应由所在地能源主管部门清理。光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时，用地单位应恢复原状，未按规定恢复原状的，应由项目所在地能源主管部门责令整改。

 (4)光伏项目占用林地

①各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域；

②光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

③对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

④光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。

⑤采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

三.从项目种类看光伏用地合规

1、光伏扶贫项目用地

①光伏扶贫电站是以扶贫为目的，在具备光伏扶贫实施条件的地区，利用政府性资金投资建设的光伏电站，其产权归村集体所有，全部收益用于扶贫。

②县级政府负责落实村级扶贫电站的建设场址和用地，场址土地不得属于征收土地使用税、耕地占用税的范围，不得占用基本农田，并符合《国土资源部 国务院扶贫办 国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）规定。

②对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目。变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

2、光伏复合项目用地

虽然8号文没有明确利用农用地复合建设的光伏发电站项目具体定义，但一般指“农光结合”、“渔光一体”等农业业态和光伏发电一体建设的项目。

①对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。

②对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

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