金诺法谈 | 浅析住房和城乡建设领域行政处罚案件办理期限起算时间以及超期法律后果

现行《中华人民共和国行政处罚法》（简称“行政处罚法”）由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2021年1月22日修订通过并予以公布，已于2021年7月15日起施行。本次修订之前，在农业、市场监督管理、环境保护等领域都曾出台相应的部门规章对于各自领域中行政处罚案件的办理期限作出规定。但是在住房和城乡建设领域，此前由原建设部颁布施行的《建设行政处罚程序暂行规定》中并未对行政处罚案件的办理期限作出明确规定。因此，《行政处罚法》的本次修订，对于我国经济重要支柱领域的住房和城乡建设领域的行政执法机关（简称“住建执法机关”）办理行政处罚案件提出了期限上的新要求。鉴于住建执法机关的执法人员在办理行政处罚案件的过程之中，对于修订后的《行政处罚法》中关于期限问题的理解提出的诸多疑问，本文笔者拟结合近期工作中解答的相关咨询问题，就住房和城乡建设领域行政处罚案件办理期限起算时间以及超期法律后果作简要分析以供各位读者参考。

<一>《中华人民共和国行政处罚法》第六十条中所规定的“立案之日”应当如何界定

《行政处罚法》第六十条所规定的行政处罚案件办理期限并未规定其起算时间即立案时间应当如何界定，而其他的法律法规也未对此作出规定。通过梳理不同领域关于行政处罚程序的部门规章，笔者发现也均是仅对行政机关在发现有关违法线索后审核立案的期限作出的规定，而《行政处罚法》第五十四条仅对行政机关提出了“符合立案标准的，行政机关应当及时立案”的原则性要求。

此外，根据现行有效的《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第十五条的规定并结合其他非建设行政领域的法律法规或部委规章的规定，均设置了行政机关需制作立案审批表的制度安排，可以理解为立案审批是为行政机关立案的必要程序，其中《专利行政执法办法》特别规定行政机关需告知当事人立案的要求，而其他规定并无此要求。另结合《行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条之规定，笔者认为，现行法律法规虽然要求行政机关在立案时填写立案审批表，但是该行为属行政机关的内部程序，仅能证明行政机关负责人同意对案件进行立案调查，并不能证明行政机关在审批通过后立刻实际进行了立案调查。因此具体的立案时间仍应结合实际情况、法律法规的规定以及其他相关证据来进行认定。

基于以上分析，笔者认为，如果行政机关在立案审批通过后，向当事人签发了立案通知书，则一般可以立案通知书所载明的时间认定为立案时间同时为《行政处罚法》所规定案件办理期限的起算时间。同时，鉴于相关部门规章中规定了从案件发现违法线索或接到举报后应当立案的时限，因此上述立案通知书还应当通过甄别是否为该时限内作出，否则即使发出了立案通知书但该立案时间仍将存在程序性瑕疵而对效力产生争议。

<二>行政处罚案件办理超期可能产生的法律后果

依据《行政处罚法》第六十条的规定“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”对于行政机关办理行政处罚案件的期限提出了明确的要求。

此外《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第二十九条的规定“执法机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出行政处罚决定的，应当由本机关负责人集体讨论决定是否再次延期，决定再次延期的，再次延长的期限不得超过六十日。”该款规定属于《行政处罚法》第六十条中所规定的“法律、法规、规章另有规定”的情形。

综上，笔者认为现行法律法规对于行政处罚案件已有明确的期限要求，在立案时间得以确定的前提下，如行政机关办理行政处罚案件超出期限则可能导致行政行为被确认违法。

《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对于确认行政处罚决定违法和确认违法后的处理方式作出了规定。其中《行政诉讼法》第七十四条规定了确认行政行为违法后的法律后果。同时《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条对于前述规定中的“程序轻微违法”作出了解释，明确行政机关作出行政处罚决定的处理期限轻微违法且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。

从前述法律、规章的规定中可以了解到，如行政处罚案件的办理期间超出了法律、法规、规章的要求，存在被认定为程序违法的可行性，但并不必然产生被人民法院判决撤销行政处罚决定的后果。

实务中，针对“处理期限轻微违法”这一情形具有不同的裁量标准。以下列举几个案例以供大家参考：

【案例1 河南阀匠创意品有限公司、洛阳市西工区市场监督管理局质量监督检验检疫行政管理:其他(质量监督)二审行政判决书】

案号：(2020)豫03行终401号，审理法院：河南省洛阳市中级人民法院

裁判观点：

本院认为，《中华人民共和国认证认可条例》第六十七条规定，列入目录的产品未经认证，擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得。上诉人利用其在阿里巴巴1688上的店铺销售壁灯，虽然上诉人是将灯具的配件邮寄给消费者，消费者收到配件之后按照自己的意愿组装成灯具，但本质上不改变其所销售的产品为灯具的事实，灯具属于列入强制性产品认证目录的产品，被上诉人洛阳市西工区市场监督管理局认定阀匠公司销售无中国强制性认证（3C认证）标志的创意水管壁灯的违法行为事实清楚，证据充分，上诉人主张所销售的产品是配件而非灯具，本院不予采信。被上诉人洛阳市西工区市场监督管理局在经提请负责人审批延长办理期限后仍超期八天，程序存在轻微瑕疵，但该瑕疵不影响上诉人违法行为的认定，不致于产生撤销该行政处罚决定的后果，被上诉人洛阳市西工区市场监督管理局在今后工作中应注意改正。被上诉人洛阳市西工区人民政府作出的西政复决字（2020）第4号行政复议决定书程序合法，适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。

【案例2 靖边县交通运输局、陕西友谊汽车有限责任公司行政处罚行政一审行政判决书】

案号：(2021)陕0825行初53号，审理法院：陕西省靖边县人民法院

裁判观点：

程序方面，《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。本案被告2021年4月1日立案，2021年11月3日作出了靖交罚决字〔2021〕4006号行政处罚决定书，已经超出了法律规定的期限。被告辩称由于涉及同类型案件数量较多，案情复杂，又受疫情影响等因素导致超期处罚。综合整个案情分析，虽被告超期处罚，但对整个事实的认定无实质性的影响，本院对被告超期处罚予以纠正。

【案例3 祁必胜治安行政处罚一审判决书】

案号：(2016)甘1227行初2号，审理法院：甘肃省徽县人民法院

裁判观点：

被告成县公安局城关派出所于2015年8月24日受理该治安案件，于9月19日办理延长办案期限手续，申请延长办案期限一个月，10月24日作出成公（城）行罚决字[2015]243号行政处罚决定书，25日送达原告该处罚决定书，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日”之规定，被告9月19日申请延长办案期限三十日，至10月19日该期限已满，被告于10月24日作出的处罚决定书，显属超期办案，属程序违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告成县公安局城关派出所所作的成公（城）行罚决字[2015]243号行政处罚决定书。

【案例4 刘辉与北京市司法局其他一审行政判决书】

案号：(2021)京0112行初482号，审理法院：北京市通州区人民法院

裁判观点：

市司法局负责法制工作的机构于2020年12月15日收到刘辉邮寄的《行政复议申请书》，即2020年12月15日即为行政复议申请受理之日。2021年2月10日，市司法局作出154号《复议延期通知书》，决定延长案件审理期限30日。据此，市司法局应当自2020年12月15日起九十日内作出行政复议决定，但是，市司法局于2021年3月17日方才作出涉案复议决定，超过了法定处理期限，属于程序违法。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利义务不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条第（一）项规定，处理期限轻微违法，对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定的“程序轻微违法”。鉴于市司法局处理期限轻微超期，且对刘辉的权利不产生实际影响，故本院确认涉案复议决定违法，但不予撤销，对刘辉要求撤销涉案复议决定并重新进行复议的诉讼请求，本院不予支持。

从以上案例中可以看出，在处理期限违法中，不同法院对于“程序轻微违法”和“程序违法”的界定并不一致。例如在案例3中，行政机关于期限届满五日后作出处罚决定的行为被法院认定为程序违法，将其撤销。案例2中，超出法律规定的期限达四个月有余，法院却并未认定程序违法。期限问题是处理期限违法中的关键因素，但是由于相关法律并没有规定具体明确的期限，所以法院在处理这类问题时拥有一定的自由裁量权。除期限问题这一因素外，“是否影响原告权利”的判断也是重要因素。从裁判文书中可以发现，一般程序违法行为只要对相对人的实体权利没有实际影响，并且行政处罚的结果不因为程序不当而受到影响，那么法院就不会将程序违法的行政行为予以撤销。

因此，笔者认为考虑到行政机关依法行政的要求日渐提升，对于具体行政处罚案件的程序性规定更应加深理解和掌握。而作为案件处理期限这一重要程序保证更应时刻关注。行政机关如出现因案件期限问题与当事人产生争议，则面临此类案件时，可以将重点放在核实“是否影响原告权利”的判断中，从而弱化期限问题可能在确认程序违法的认定中的不利影响。