金诺法谈｜浅析住房和城乡建设行政执法机关可否依据《安全生产法》对出现新冠肺炎疫情传播的建设工地作出行政处罚

新型冠状病毒肺炎自2020年开始席卷全球，被世界卫生组织认定为全球大流行的传染性疾病。建筑业作为传统的劳动密集型产业，在生产经营活动中不可避免的会出现大规模的人员聚集，因此建设工地中一旦出现新冠肺炎阳性病例，往往会产生较为严重的新冠肺炎疫情传播。而住房和城乡建设行政执法机关作为建筑业的行业主管部门，可否依据《安全生产法》对出现新冠肺炎疫情传播的建设工地作出行政处罚这一问题，无论是以行政执法机关角度，还是以建筑业的市场主体角度，均应当对这一问题有足够的重视。笔者通过对现行法律法规及规章的检索与分析，提出个人观点，以供读者参考。

笔者认为，判断可否依据《中华人民共和国安全生产法》对出现新冠肺炎疫情传播的建设工地作出行政处罚，首先应当判断新冠肺炎疫情传播事件是否属于《中华人民共和国安全生产法》所调整的对象。依据《中华人民共和国传染病防治法》第三条、第四条的规定，新型冠状病毒肺炎应当归类为乙类传染病并采取甲类传染病的预防、控制措施；依据《突发公共卫生事件应急条例》第二条的规定，突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大新冠肺炎疫情为突发公共卫生事件。

依据《中华人民共和国安全生产法》第一条的规定，本法的立法目的为加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故。其中“安全生产事故”是指生产经营单位在生产经营活动中突然发生的，伤害人身安全和健康、损坏设备设施或者造成直接经济损失，导致生产经营活动暂时中止或永远终止的意外事件。同时《中华人民共和国安全生产法》第二条规定了《中华人民共和国安全生产法》的适用范围为在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产。明确了本法的调整事项，是生产经营活动中的安全问题。因此，其适用的范围只限定在生产经营领域。不属于生产经营活动中的安全问题，如公共场所集会活动中的安全问题等，就不属于本法的调整范围。

基于上述分析，笔者认为新冠肺炎疫情传播作为全国范围内的突发公共卫生事件，并不属于《中华人民共和国安全生产法》的调整事项，因此对于建设工地中所发生的新冠疫情传播事件亦不应依据《中华人民共和国安全生产法》作出行政处罚。

除上述法律分析外，笔者通过公开渠道对因新冠疫情传播风险作出的住房和城乡建设行政处罚案件或其他惩戒措施以及除天津市外其他省、市、自治区的相关地方性法规进行了检索。经检索发现，确实存在一些地区的住房和城乡建设行政机关，对建设工地存在违反新冠肺炎疫情防控政策导致出现新冠肺炎疫情传播或传播风险作出行政处罚或其他惩戒措施的情形。但需要提示各位读者注意的是，该类地区均出台了相应的地方性法规设定了针对建设工地存在违反新冠肺炎疫情防控政策导致出现新冠肺炎疫情传播或传播风险这一情形的行政处罚或其他惩戒措施，例如成都市住房和城乡建设局发布的《关于将新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作纳入住建领域市场主体信用评价管理的通知》中规定了“住建领域从业单位未落实主体责任，违反疫情防控相关规定，造成疫情传播的严重后果，由住建主管部门参照《生产安全事故报告和调查处理条例》实施信用扣分”，为当地住房和城乡建设行政机关对建设工地存在违反新冠肺炎疫情防控政策导致出现新冠肺炎疫情传播或传播风险的情形作出行政处罚或其他惩戒措施提供了相应的法律依据。

综上所述，笔者认为针对未出台相关法规的地区，当地住房和城乡建设行政执法机关对于依据《中华人民共和国安全生产法》对出现新冠肺炎疫情传播的建设工地作出行政处罚或采取其他惩戒措施这一问题，应当持谨慎的态度，对于在执法检查中发现的建设公司涉嫌违反新冠肺炎疫情防控政策的，应移送卫生行政部门或公安机关处置，而非直接对当事人作出行政处罚。