金诺法谈｜园区平台公司盘活利用“闲置”存量土地的合规性前提

《通知》以第二条“鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地”对国有企业存量土地的“盘活利用”方式与扶持政策进行了规定，包括“（一）支持国有企业优化存量土地利用方式”、“（二）推进国有企业存量土地再开发”、“（三）鼓励利用存量土地进行公益开发”，其中第一项“支持国有企业优化存量土地利用方式”包含支持产业项目多层厂房等功能性建筑的立项与报建、既有工业用地上扩建用以提产增效而改变容积率的可不增收土地价款、对用于发展国家支持产业的房产和土地可享受5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策、国有企业可依《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房实施意见》建设宿舍型保障性租赁住房，第二项“推进国有企业存量土地再开发”包含国有企业可通过自主或联营或转让等方式推进存量土地开发、政府可依法收回国有建设用地使用权并重新供应，第三项“鼓励利用存量土地进行公益开发”则针对的是公园绿地、公共服务设施和基础设施、防灾减灾救灾设施及历史文化遗产等增进公共利益的项目。

但是，第二条下各项规定的适用，除符合国土空间规划这一原则外，另一前提即是国有土地使用权已明确登记在该国有企业名下。而且，《通知》第一条从改制企业变更土地权利人、已改制企业处置原划拨用地的政策与手续角度，以及第三条从解决土地权属的历史遗留问题角度，都在力图解决土地使用权权属问题对盘活利用存量土地所造成的障碍，并明确相关的具体政策和办理手续。据此可见，《通知》第二条针对的土地，仅为国有土地使用权明晰且已登记在国有企业名下的国有土地。正因如此，回到本文所探讨的主题，若园区内“闲置”土地已登记在园区平台公司名下，其依据《通知》及相关法律规定，可对土地予以盘活利用；否则，将不能适用《通知》第二条的相关政策。此外，即便可予以盘活利用，但实践中还涉及既有土地上的立项与否、立项主体、土地用途与国土空间规划限制限制等问题，至少需投入一定的建设改造成本，如仅是以土地或简单的平整后出租获益，恐商业目的与合规性是难以兼顾的。

我国土地相关法律法规规定，国有土地使用权除划拨取得外，应以有偿方式取得。就国有土地有偿使用的方式，《土地管理法实施条例》第17条规定了三种，具体为：国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股。其中，针对国有土地租赁，原国土资源部出台了《规范国有土地租赁若干意见》[国土资发（1999）222号]对其加以规定，该规范性文件与《天津市国有建设用地有偿使用办法》[津政发(2014)6号]均明确了“国有建设用地租赁是国有建设用地有偿使用的一种形式，是对出让方式的补充”。正因如此，加之相关规范性文件对于国有土地租赁所适用的范围或用途限制较多，且租赁的最长年限较短，如《天津市国有建设用地有偿使用办法的通知》第三十五条规定“国有建设用地租赁的最长期限不得超过5年”，故国有土地租赁在实践中已较为少见。然从园区平台公司角度讲，既然法律规定有此供地方式，那么其在商业模式上是否可行呢？

从出租主体角度，《规范国有土地租赁若干意见》第一条规定：“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。”可见，国有土地租赁的出租方为“县级以上人民政府土地行政主管部门”。《天津市国有建设用地有偿使用办法》亦据此进行了相应规定。

从交易程序角度，《土地管理法实施条例》第18条明确规定了“……国有土地租赁等应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易……。除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。”，《天津市土地管理条例》第四十五条亦据此规定承租人应采取竞争性方式予以确定。同时，《规范国有土地租赁若干意见》和《天津市国有建设用地有偿使用办法的通知》就国有土地租赁承租人的确定亦有“国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。”或采相同之意。

据此，无论是从对于出租方主体的相关法律规定，还是承租人的确定方式，实际管理园区“闲置”土地的平台公司直接以协议方式确定承租人而获取收益是不符合相关规范性文件的。而即使相应等级的政府授权该园区平台公司，且不论授权有效与否，单就承租人的确定方式而言，除不具备竞争性条件等特殊情形外，出租方自行直接以协议方式确定承租人本身就存在不合规之处。

综上，尽管近期包括盘活利用国有土地在内的各项鼓励和支持国有企业利用现有国有资产、达到资产增值与企业增效之目的的规范性文件已有出台，但作为国有土地上工业园区招商与运营的平台公司，仍需注意依法依规运用政策，避免合规风险。