金诺法谈｜【新能源系列（九）】划重点：《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》的解读

导  语

2017年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文”）的有效期是5年，该文件已经于2022年9月25日到期失效。“8号文”重点在于明确了“光伏扶贫项目”、“光伏复合项目”的特殊用地政策，“8号文”到期后，光伏复合项目如何用地成为了行业关注的问题，在政策空档半年多后，3月28日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合印发了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”），解答了部分疑问，提出了新的要求。

结合笔者在《光伏项目用地合规探讨（上篇）》、《光伏项目用地合规探讨（下篇）》两篇文章里从土地用途、项目种类、占地功能、土地取得方式对光伏项目用地政策进行的初步的研究，本文将对该文件对光伏项目用地的变化进行解读。

“12号文”对光伏项目用地的宏观要求

（一）规划先行

2017年“ 8号文”就已经要求“光伏发电规划应符合土地利用总体规划等相关规划”，但是当时的规划体系复杂，存在主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等“多头规划”。自然资源部于2019年5月28日发布《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》后，明确建立“多规合一”的国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等均纳入为“国土空间规划”。12号文要求在表述上从“土地利用总体规划”向“国土空间规划”的升级，更符合现在的用地规划体系，同时也是进一步要求光伏项目从“被动”符合规划提升为“主动”纳入规划，明确将光伏发电产业发展规划与国土空间规划相衔接，在符合“三区三线”管控规则的前提下将项目用地统筹纳入国土空间规划“一张图”。

（二）鼓励利用未利用地和存量建设用地

对于新增项目的用地，在用地优先性的问题上做出了原则性规定，更加强调生态保护与未利用地的开发，具体而言：（1）鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域建设大型光伏基地；（2）在油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区的非耕地区域，因地制宜建设光伏基地；（3）选址应尽量避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区；（4）涉及自然保护地的，还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。（5）新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。

（三）根据用地性质实行分类管理

2015年原国土资源部发布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》，将光伏电站工程项目用地分为光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路四部分。该文件在2021年1月1日后失效，但是笔者注意到，在2015年原国土资源部发布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》的基础上，2022年12月5日自然资源部再次制定并发布了。本次12号文，明确了《光伏发电站工程项目用地控制指标》的法律地位，强调光伏发电项目用地根据用地性质实行分类管理，同时将上述四个部分归纳为光伏方阵用地（含光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地）和配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地）两个部分。

（四）强调用地监管

“12号文”从两个方面强调用地监管。首先是要求省级自然资源、林草、能源主管部门等各部门协同制定光伏发电项目用地实施办法与管理措施；其次是强调日常监管，要求省级自然资源和林草主管部门加强对光伏发电项目用地，特别是光伏方阵用地的日常监管，不得允许改变土地用途，严禁擅自建设非发电必要的配套设施，同时要求将光伏发电项目用地纳入日常督察执法，及时发现和严肃查处违法违规用地行为。

对农用地、林地、草地的具体要求

1、农用地。笔者在《光伏项目用地合规探讨（上篇）》中总结过，对于农用地，“ 8号文”整体将其分为“永久基本农田”和“永久基本农田以外的农用地”，“ 8号文”仅仅禁止占用永久基本农田，对于“永久基本农田以外的农用地”提出了“在保障农用地可持续利用的前提下”以及“避免对农业生产造成影响”的原则性规定，没有明确禁止占用耕地。“12号文”在“8号文”的基础上，对光伏方阵用地占用农用地规定了更为严格的要求，明确禁止光伏方阵占用耕地。光伏方阵仅能使用除耕地以外的其他农用地，如养殖坑塘等土地，且应当本着节约集约用地的原则，占地面积不得超出《光伏发电站工程项目用地控制指标》的限制。此外，对于配套设施用地，也要求“涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡”。

2、林地。在2015年国家林业局发布的《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）文件当中，仅要求对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应当采取“林光互补”用地模式，但是“12号文”明确“光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式”，扩大了要求采用“林光互补”模式的范围。

此外，“153号文”中提到的“宜林地”由于已经由于现在林地分类中已无宜林地的类别，因此“12号文”补充了“林光互补”模式的用地种类，明确可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，但是不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板。

3.草地。“12号文”规定“光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用‘草光互补’模式。”新规首次在国家层面提出“草光互补”的概念，并明确光伏方阵用地可以占用基本草原之外的草原，正式确立了一种新的用地模式。但是没有进一步明确建设标准以及最为关键的用地要求，而是交由地方林草主管部门根据各自实际情况合理确定。

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