金诺法谈｜新人律师法条笔记——土地用途管制对商业租赁合同效力的影响

我国城市（不含郊区）土地属于国家所有，实行土地用途管制制度。《土地管理法》第4条规定，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”

《中华人民共和国城市房地产管理法》（简称《房地产管理法》）第56条规定，“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（简称《暂行条例》）第44、45条规定，国有划拨土地使用权在未签订土地使用权出让合同、未补交土地使用权出让金或以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金，又未经市、县人民政府土地管理部门批准，不得将划拨土地使用权转让、出租、抵押。

结合上述法律规定，本文中，笔者从工作中所遇到的典型问题出发，从合同基本效力、认定合同效力裁判尺度、用途与效力的关系等方面结合具体案例，分析法院在土地用途管制制度下，对于商业租赁合同效力的认定问题。

问题一

关于合同基本效力

房屋、土地租赁合同是否会因其合同标的物是划拨土地上房屋或者划拨土地使用权而无效？

不会。经过检索分析，法院倾向于认定《土地管理法》第4条、《暂行条例》第44、45条、《房地产管理法》第56条等法律、行政法规为管理性规范，与合同效力无关。基于客观现状不变且不影响公共利益的情况下，认定合同有效。

案例一：(2013)民申字第1249号

法院认为：根据《房地产管理法》第五十六条之规定，以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。可见，法律并未禁止将划拨土地上的建筑物出租，只是须将租金中土地收益金部分上缴国家。龙得公司提交了厦门市国土资源与房产管理局直属分局向其出具的厦门市房屋租赁收益金、房租专用票据两张，证明龙得公司已就案涉租赁物向国家缴纳土地收益金，东妮娅公司对该票据的真实性并未提出异议。可以认为，案涉建筑物出租的情况已得到土地与房管部门确认，并未被政府有关部门禁止。

案例二：(2018)京民再69号

法院认为：本案双方当事人签订的《租赁合同》及后续补充协议系双方当事人的真实意思表示，内容不违反国家相关法律、行政法规的强制性规定，且已实际履行多年，亦未损害国家利益和社会公共利益。虽未经政府主管部门批准，但不影响合同效力，故应认定有效。

案例三：(2015)民申字第1860号

法院认为：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条关于划拨土地使用权未经批准不得出租的规定，属于管理性强制性规定，不是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定的“效力性强制性规定”，不能因为麒运公司与大良公司租赁场地的合同未经批准，违反了相关行政法规规定而否定该合同的效力。

2.但也存在法院认为《暂行条例》第44条、第45条为效力性强制性规定，从而认定租赁合同无效的情形。

案例四：(2018)最高法民申4113号

法院认为：本案中，岗集镇政府与宏胜公司签订案涉岗集镇汽车大市场经营管理招标合同，约定岗集镇政府将案涉国有划拨土地使用权租赁给宏胜公司从事商业建设、经营，未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的可以出租的情形，故该合同因违反上述行政法规的强制性规定而无效。

综上，“合同有效论”是主流的裁判尺度。在不涉及军产的情况下，仅仅承租划拨土地及其上房屋用于经营活动并不必然导致租赁合同无效。但是，当涉及联合建房、企业资产整体租赁经营等相对大规模经济活动时，部分法院会因为事实细节，而生出“名为租赁，实为以划拨土地及其上房屋出资，合作开发房地产”的心证，从而判决合同无效。

问题二

认定合同效力裁判尺度

涉及划拨土地上房屋买卖合同的效力与租赁合同的效力的裁判尺度一致吗？

实践中基本一致。划拨土地上房屋的买卖合同案件似比租赁合同案件的“有效倾向”更强，除山东省部分法院以“房随地走”论认定合同无效，大部分法院似概括地认为划拨是管理性规范不影响买卖合同效力。

案例五：（2005）民一终字第65号

法院认为：路保公司主张综合楼所占土地系划拨土地，不能用于商品房的开发、销售，但相关房地产管理部门的批复意见是该综合楼属危改项目，系历史遗留问题，同意补办商品房预售许可证，且双方《商品房购销合同》签订于 2000年5月8日，可适用最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的有关规定，根据该解释第二条规定的精神，华建公司于起诉前已经补办了商品房预售许可证，应认定合同有效。

问题三

用途与效力的关系等

房屋、土地实际用途与产证登记的用途不一致，是否会影响租赁合同效力？

不影响。涉案房屋的土地性质为商业用地，至于该商业用房以什么名义承建，并不影响涉案房屋的经营和使用范围，进而并不影响租赁合同的法律效力。但若涉及改变耕地用途的情况，往往会导致地上房屋租赁合同无效。

案例六：（2017）津02民终1590号

法院认为：涉诉土地原用途为农场。农场即农用地，本案中原告将该土地用作石材市场对外转租，违反了法律的强制性规定，故双方签订的“许可使用协议”应为无效。合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，原告作为土地的出租方应当明知土地用途为农场，不能用于其他用途，故造成协议无效原、被告均有过错。