《政府投资条例》背景下政府投资规范化实施

2019年5月5日, 《政府投资条例》 (以下简称《条例》) 正式公布，并于2019年7月1日正式实施。从2001年起草开始，《条例》历经18年才最终得以出台，实属不易。作为政府投资领域第一部行政法规，《条例》对未来政府投资行为的规范、政府投资项目的规范实施以及政府投资管理体制的完善都奠定了重要基础。

一、《条例》实施的背景

（一）地方政府法治化建设

《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称“《纲要》”）明确要求，到2020年基本建成法治政府。政府投资作为政府的一项重要职能，必须按照法治化的要求，建立基本制度和操作规范，理顺政府与市场的关系，切实转变政府职能，发挥政府在基础设施建设中的应有作用。长期以来我国政府投资领域缺乏具有强制约束力的指导性规定，部门规章、规范性文件、地方法规等散乱规定，难以适应新时代政府投资管理的需要，也不符合法治政府建设要求。因此，《条例》的出台是十分必要的。

（二）深化投融资体制改革仍在进行

完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用是投融资体制深化改革的重要组成部分。明确政府投资范围，优化政府资金安排方式，规范政府投资管理，加强政府投资事中事后监管，引导和激发社会资本投资活力，是政府投资体制改革的具体要求。《条例》将成为持续推进深化投融资体制改革的基础和重要制度保障。

（三）地方政府债务风险不可忽视

2014年以来，中央出台了一系列文件，旨在规范地方政府债务管理、改变地方政府违规担保、平台融资等违规举债方式，控制地方政府债务规模持续增长，取得显著成效。但地方政府债务风险，主要是地方政府一隐性债务，仍值得我们高度关注。

二、政府投资项目的实施方式

《条例》规定：政府投资以直接投资方式为主，对需要支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金……据此，政府投资项目的实施方式主要包括：

（一）直接投资

直接投资，即相关项目单位直接运用财政预算资金投资建设非经营性项目。我国目前常住人口城镇化率不足60%，无论城市还是农村整体仍处于高强度投资阶段，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域的项目，以非经营性项目为主。近年来PPP模式的推广和应用，在一定程度上吸引社会资本参与公共领域投资，但仍不能改变非营利性项目对政府的依赖，在未来相当长的时间内，转型后的地方政府融资平台及其他地方国有企业仍将承担着大量地方固定资产投资项目的实施工作。但需注意的是，如果国有企业以其自有资金投资固定资产投资项目，不使用预算安排资金的情况下，项目不属于政府投资项目，应属于企业投资项目， 应按《企业投资项目核准和备案条例》相关规定管理。

（二）资本金注入

资本金注入方式，主要适用于经营性项目，是政府通过注入资本金的方式，发挥政府投资资金的引导和带动作用，吸引社会资金投向具有一定经营性内的公用领域项目。资本金注入的方式，将具备经营性收益的项目让渡给社会资本，能够充分释放社会资本活力，同时纳入政府投资监管体系，有效保障公共利益。根据《条例》规定，PPP项目中如有政府方使用预算内资金投资占股、对项目进行可行性缺口补助、专项资金支持或提供贷款贴息等情形，应纳入政府投资项目管理范围。考虑到目前几乎少有PPP项目完全不使用政府预算内资金的情况，《条例》实际已在一定程度上为PPP项目提供了上位法支撑。

（三）投资补助或贷款贴息等方式

投资补助或贷款贴息等方式除经常在国有企业承接的项目或PPP项目中应用外，在企业投资项目中也有使用，比如工业园区招商过程中对入驻企业的支持政策。此种情况下，即便项目本身为企业投资项目，但是对于政府投资补助、贷款贴息等政府投资资金的使用仍应遵守《条例》的相关规定，纳入政府投资年度计划，符合预算资金使用相关规定。

三、政府投资规范化

《条例》适用的范围是使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的全部活动，包括资金使用、项目建设、项目流程监督及管理、项目信息公开等各个环节。

（一）政府投资年度计划

政府投资年度计划（以下简称“年度计划”）的编制，分中央和地方两级进行。按照建立项目库，加强对政府投资资金项目储备的设计，年度计划中所列项目可以根据经济社会发展情况及当地财政状况从储备项目中进行筛选，也可从项目单位报送的项目中进行筛选。筛选的条件《条例》确定大前提，即“（一）采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定；（二）采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续……”除前述明确要求外，其他条件可以由县级以上人民政府有关部门自行确定，这充分考虑了我国因各地区经济发展不平衡的不同的发展需求，有利于各地方政府有关部门制定符合当地建设发展需要的项目筛选条件。

在充分尊重各地方不同发展要求的同时，《条例》也注重对项目资金的落实和拨付保证，要求年度计划与本级预算衔接，且财政部门应按预算保证及时足额的资金拨付。

（二）政府投资项目资金

政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动。也就是说，政府投资项目资金是各级政府预算内用于投资建设活动的资金，包括预算内投资、专项资金、专项建设税费、国有土地出让收入等，分别归属于一般公共预算和政府性基金预算。同时，根据《预算法》及《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》等相关规定，鼓励地方政府多渠道筹集重大项目资本金，允许各地使用财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金，鼓励将发行地方政府债务后腾出的财力用于重大项目资本金。

财政收入资金及发行地方政府债券取得的融资资金，作为政府投资资金的来源，禁止施工单位电子建设政府投资项目，能够在进一步有效解决政府投资项目资金落实不到位的同时，控制地方政府隐性债务继续膨胀，抑制地方政府冲动投资行为，保障政府投资资金根据社会发展规划和中期财政规划统筹安排使用，从而在根源上防范财政风险。

《条例》与相关规定相衔接，将各来源于各渠道的政府投资资金均纳入《条例》统一管理，建立了政府投资资金的使用的统一规则。《条例》明确要求：“政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。”规范政府投资的同时，不放松对政府融资的要求，为继续进行深化投融资体制改革提供了制度保障。

（三）项目投资概算

超概算是我国政府投资项目长期普遍存在的问题，早在1983年国务院就出台过《国务院关于对建设项目超概算情况进行检查的通知》国发[1983]102号，然而时至今日超概算的问题也没有得到根本性解决。项目超概算的原因有很多，包括前期工作深度不到位、设计不合理、施工管理不善等，甚至有些是为规避审批权限有意压低概算或在实施过程中为赚取更多利润以各种理由进行工程变更进而调高项目总投资。超概算实际上与政府投资项目实施过程中的不规范行为直接相关，包括项目单位擅自调整建设规模、建设内容或建设标准重大内容等。

《条例》从三个层面，对项目投资概算进行约束，使得投资概算的确定、调整以及与相应预算资金的衔接都有依据可循，这也极大降低了投资概算调整的随意性。

1、将可行性研究报告确定的投资估算为初步设计及其提出的投资概算的基础，如初步设计提出的投资概算超过投资估算的10%，项目单位需向有关部门报告，以确定是否需重新报送可行性研究报告；

2、投资主管部门根据可行性研究报告批复对初步设计的投资估算进行审查，最终核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，且可行性研究报告已经批准或投资概算已经核定的项目才能列入政府投资年度计划，以此确定投资概算的法律地位及其约束力；

3、确定项目建设投资原则上应不超过经核定的投资概算。调整概算的原因限定为“国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等”，原则上排除原有擅自调整工程量、调整设计方案等引起的超概算情形。同时程序上要求项目单位提出调整方案及资金来源，并报相关部门核定，同时要求与预算相衔接，由此进一步保证概算调整情况下项目投资资金的落实到位。

这里需要注意的是，关于投资概算增加不超过10%不需要重新审批的理解需要澄清，按照《条例》规定，仅在初设投资概算不超过可行性研究报告投资估算10%的情况下不需要报告。而一旦投资概算确定，投资总额原则上应不超投资概算，一旦投资总额超过投资概算无论超过投资概算比例是多少，均需重新报相关部门核定，并调整相应预算安排。这样的规定实际上是对项目前期工作、项目初设计投资概算的确定以及后续项目实施中投资的控制都提出了较高的要求。

（四）投资项目在线审批监管平台

根据《条例》规定，除涉密项目外，政府投资项目均应通过投资项目在线审批监管平台（以下简称“监管平台”）办理相关审批手续，相关信息应通过在线平台实现信息共享。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》，企业投资项目已纳入监管平台并上报相关信息和数据，至此除少数涉密项目外，全社会固定资产投资项目均纳入监管平台管理。项目的审批、变更、信息公开、事中事后评价及各部门的协同监管，均可通过在线平台逐步实现。

投资主管部门可以通过监管平台实现对全社会固定资产投资项目的动态监管。一方面监管平台可以全面掌握固定资产投资项目的相关数据，把握经济运营动态；另一方面可以实现对项目的投资、建设及运营情况汇总，对优质项目的及时推介，以及对项目信息的充分公开。这都将有利于推动政府投资项目规范化、法治化实施。

四、条例实施的重要意义

（一）区分政府与市场关系，进一步推动政府职能转变

政府职能转变，是经济体制改革的重要抓手，而明确区分政府与市场的职能和定位，政府做到有所为有所不为是政府真正做好职能转变与提升的基本要求。《条例》明确了政府投资应投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主；对于准经营性项目或经营性项目，政府可以通过资本金注入、贷款贴息等方式充分发挥引导作用，激发民间资本活力。

政府投资是一项重要的政府职能，以法治的方式规范和改进政府投资事项的管理，让政府做政府该做的事情，其他留给市场自行调节，有利于进一步理顺政府和市场的关系。政府投资方向的确定，有助于新《预算法》的出台以及一系列关于财政资金使用、地方政府债务等内容的规范性文件的出台，已经在规范政府投资资金使用及防范、化解地方政府债务风险方面起到了积极作用，此次《条例》出台，是对政府投资事项及相关资金使用的进一步规范，这无疑将推动政府和市场职能的区分，帮助政府继续转换角色，更好的履行政府应有职责，退出市场领域。

（二）完善政府投资管理体制和管理流程，提高管理水平

《条例》的及时出台顺应了新时代法治政府建设的要求，让政府投资领域的法治要求得以落实。完善政府投资体制，将有助于进一步深化投融资体制改革，《条例》重点关注政府投资主管部门的职责、政府投资资金使用、政府投资项目实施流程及政府投资项目实施后评价和监管等重点内容，在前述重点环节确立基本制度要求的同时，注意与其他相关法律法规的衔接，以满足法治政府建设的需要。《条例》的贯彻实施，将进一步推动优化投资结构及政府投资项目管理方式，激发民间资本活力，提高政府投资管理水平。

（三）规范政府投资项目实施，提高政府投资效益

政府投资管理的要求，最终必须落实到每个项目的实施、每笔政府投资资金的使用，《条例》对于政府投资项目和相应资金的管理都作出较为细致的规定。政府投资项目与企业投资项目不同，实行审批制。并建立从前期深度准备、过程严格把控、到事后跟踪监管的全生命周期管理机制。项目资金使用也明确要与预算相衔接，统筹安排政府投资资金使用，使政府投资效益最大化。

（四）明确政府投资项目各方主体权责

政府投资项目是多部门、多主体配合协调完成的项目。《条例》对参与政府投资项目的各方主体权责做了明确规定，同时对政府投资、融资行为建立违法处罚机制，不仅针对具有相关管理职权的投资主管部门、项目单位和其他相关部门明确相关责任，也对负有责任的主要领导和主要责任人的作出严格规定。权责一致的约束机制的建立，将有助于进一步推动政府投资资金使用和政府投资项目规范化实施。

参考文献

1、吴亚平，《政府投资条例》从十个方面推动政府投资法治化

http://www.cinic.org.cn/xw/zcdt/603010.html?from=timeline

2、何立峰，认真贯彻《政府投资条例》 依法更好发挥政府投资作用

http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/06/content_5388902.htm

3、温宝臣，政府投资,走上规范之路[J].金融博览(财富),2019(06):18-19