矿产资源法修改专题（四）|简评《矿产资源法(修订草案)》第二十九条的修法背景

2019年12月17日自然资源部发布了《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿），其中第二十九条 “矿业权人以股权转让等形式变更矿业权实际控制人的，视为矿业权转让，应当办理登记手续”，首次明确回复了在实践中饱受争议的矿股转让能否被认定为矿业权转让，以及认定标准为何的问题。

一、矿业权转让从禁止到放开的趋势

矿业权作为矿产资源使用权，包括探矿权与采矿权。在我国矿产资源属于国家所有，探矿权、采矿权作为用益物权，相对于一般物权欠缺完整的支配权，因此矿业权人对矿业权的处分往往受到一定约束。从1986年《中华人民共和国矿产资源法》首次出台，明令禁止采矿权的买卖、出租、抵押，到1996年《中华人民共和国矿产资源法（修正案）》放开禁止转让限制，体现了我国从计划经济到市场经济的转变，矿业权转让自此逐渐放开，矿业权二级市场开始建立。后续1998年出台的《探矿权采矿权转让管理办法》，2000年出台的《矿业权出让转让管理暂行规定》，以及2009年出台的《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》，又进一步为矿业权转让制定了更加细致的操作指引，矿业权投资的二级市场开始日渐活跃。

二、矿业权直接转让的限制性条件

虽然矿业权的取得方式发生了从一级市场到二级市场的转变，但矿业权转让仍需满足以下条件：1. 符合法定转让类型，如企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或企业资产出售等；2. 满足最低颁证或生产期限、最低勘查投入、权属无争议、使用费、价款、税费已缴纳完毕；3. 受让人具备《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》中关于探矿权或采矿权申请人的资质；4. 经过国土资源部或省级国土资源（地质矿产）主管部门批准。实践操作中，对矿业资质主体的限制，以及逐层级的转让申请、提交、报送、审批再到变更登记，这一系列程序所需要的时间成本及期间可能发生的市场行情变化，一定程度上阻碍了交易双方通过现行制度尽快实现矿业权转让的目的，替代性方式取得矿业权的需求开始萌芽与滋生。

三、矿股转让作为矿业权转让的替代性方案

通过将拥有矿业权的公司作为目标公司，交易（拟转让）双方通过转让取得目标公司股权的方式，在不改变矿业权人的情况下，间接实现原矿业权受让方控制矿业权的目的，使得矿股转让成为了矿业权直接转让的替代性解决方案。

在矿股转让的交易模式下，因直接拥有矿业权的主体（目标公司）没有变化，只是目标公司的股东或实际控制人发生了变化，而此种间接控制人的变化不当然产生矿业权转让的法律效果，从而避免了转让条件、受让人资质、行政审批等一系列限制。同时，因矿股权转让相较于矿业权转让不征营业税（《财政部、国家税务总局关于股权转让有关营业税问题的通知》），因此以矿股转让替代矿业权直接转让的方式，降低了矿业权流转的准入条件，在实践中被广泛使用。

四、矿股转让与矿业权转让的协调与冲突

矿股转让作为替代性取得矿业权的解决方案，在矿业权二级市场的投资领域被频繁使用，但随之而来的，认为矿业权限制性转让与股权自由转让原则相冲突的声音开始出现。

一种声音认为，矿股转让的本质仍为股权转让而非矿业权转让。如最高人民法院在（2012）民一终字第98号民事判决书中明确，“股权转让均会伴随着资产控制权的主体发生变化。由于目前尚无对此类变化应办理相关审批手续的规定，因此，以转让公司及股权的方式实现企业资产转让的，不违反国家强制性规定”。

另一种声音认为，矿股转让的本质为绕开监管的矿业权转让。其认为矿股转让替代矿业权直接转让具有明确的弊端，对于受让方而言，信息不对称使其需要承担与目标企业的经营管理、债权债务、环境保护有关的风险；对于主管机关而言，矿股转让模式直接绕开了对受让人的矿业资质、开发能力的限制，增加了其对矿业权交易的监管难度。为此，各地主管机关制定颁布了各类规范性文件，试图规范并禁止矿股转让类“非法转让”交易模式。

五、各地主管机构及法院对矿股转让认定的差异

为试图规范矿股转让模式下的矿业权交易，各地政府及矿产资源主管部门相继尝试通过发布管理办法、规范通知的方式，“穿透”识别矿业权的“实际控人”，但因为相应通知或办法在效力层级上仅为规范性文件，不具备设定行政许可的权能，且《矿产资源法》中关于转让明确规定的是“变更采矿权主体”，此种直接将股东或控制权变更界定为矿业权转让的标准，缺乏上位法依据。因此各地矿业权主管部门在办理相关事项时判断标准与尺度存在差异，相应法院在处理因此引发的纠纷时，裁判尺度也因所属地域、级别、审判时间存在差异。

（一）各地政府及国土资源部门的认定标准

贵州省国土资源厅：在2006年发布的《贵州省国土资源厅关于规范矿业权转让行为的通知》（黔国土资发〔2006〕46号）“对非法转让探矿权采矿权的认定” 中，明确了各类型法人主体下的实际矿业权主体，如以有限责任公司名义申请采矿权的，该有限责任公司的全体股东为探矿权、采矿权主体；未经部、省两级国土部门批准，擅自变更探矿权主体属于非法转让。

青海省人民政府办公厅：在2007年发布的《青海省矿业权转让管理办法》（青政办〔2007〕132号）中，明确“企业法人未发生变化，但原控股股东发生变化”的属于矿业权转让的情形，矿业权人必须向原发证机关提出申请，经审查批准后办理矿业权转让审批和变更手续。

甘肃省人民政府办公厅：在2014年发布的《甘肃省矿业权转让管理办法》中，明确“因股权结构发生变化，企业法人名称或法定代表人发生变化”，矿业权人必须提出矿业权转让申请，经审查批准后办理矿业权转让审批和变更登记手续。

（二）各地法院的审判意见

云南省高级人民法院：2009年发布的《关于审理涉及探矿权、采矿权相关纠纷案件会议纪要》（云高法〔2009〕98号）第五条中明确，若当事人约定转让全部或绝大部分股权，并明确矿山企业财产及相关权证的移交，实际经营由新的经营者进行，审理中能确认实际是变相转让唐矿泉、采矿权的合同，可以“合法形式掩盖非法目的”为由认定合同无效。2011年发布《关于审理涉及探矿权采矿权相关纠纷案件的指导意见》（云高法〔2011〕9266号），表明应依据交易双方签订转让合同是否经过审批，转让是否符合限制性条件（是否依已完成最低勘察投入，是否存在企业分立合并情形等）为由，认定合同属于有效、未生效或无效。

贵州省高院：贵州省正安县贵福石材开发有限责任公司起诉遵义市自然资源局（原遵义市国土资源局）行政不作为的案件。2010年贵福公司先通过挂牌出让竞得矿山的采矿权，并与正安县国土资源局签订了《矿山采矿权出让合同》。2012年贵福公司原四名自然人股东将公司100%股权转让给了后三名自然人股东，并变更了营业执照。2013年、2014年贵福公司请求正安县国土局资源局解决公司采矿许可证，2014年正安县国土资源局回复，认为贵福公司行为表面是股权转让，实质为矿业权转让，应依法办理矿业权转让手续但未办理，不予办理采矿许可证。后贵福公司起诉遵义市国土局，要求颁发采矿许可证。遵义市汇川区人民法院（2015）汇行初字第25号行政判决，依据《贵州省国土资源厅关于规范矿业权转让行为的通知》认定贵福公司2010年申请采矿权时采矿权主体为全体股东，因贵福公司股东变更导致采矿权主体变更，但因新旧股东未办理矿业权转让手续，故遵义市国土局不予办理采矿权证的行为合法，驳回了贵福公司的诉讼请求。后贵福公司上诉，贵州省遵义市中级人民法院（2015）遵市法行终字第120号行政法判决，认可了汇川区法院的观点，认定《贵州省国土资源厅关于规范矿业权转让行为的通知》未违反法律规定，且贵福公司以股权转让行使实现采矿权转让的实质，与规范采矿权转让的法律规定相违背，判决驳回上诉，维持原判。后贵福公司又申请再审，贵州省高级人民法院作出（2016）黔行申21号行政裁定书，驳回了再审申请。

三年后，贵州省遵义市中级人民法院于2019年作出（2019）黔03行监1号行政裁定，再审本案，并作出（2019）黔03行再1号行政判决书，认为股权转让的标的不限于采矿权，还包括公司的全部资产，不能直接认定股权转让的实质为矿业权的转让，虽贵福公司股东发生了变更，但矿业权的竞买人和采矿权申请的主体身份未变更，应予颁发采矿权许可证，最终判决撤销原一审、二审判决，判令遵义市自然资源局向贵福公司颁发采矿权许可证。

六、明确矿股转让界定为矿业权转让及其标准的意义

在矿股交易作为矿业权流转的“新模式”被频繁使用，但全国尚无法律法规或明确统一的指引予以规制的情况下，存在部分投资主体以“倒卖”矿业权为利，消极勘探、开采，但主管机关欲监管却缺乏有效依据，以及各地在禁止此种规避路径时标准不一的困境。现《矿产资源法(修订草案)》明确将矿业权人以股权转让等形式变更矿业权实际控制人的，视为矿业权转让，一方面为主管机关进行有效的监督与管理提供了明确的法律依据与判断标准，另一方面也保证了矿产资源的有效开发利用。