矿产资源法修改专题（四）|关于矿产资源法修订草案 “矿区生态修复”部分的修改建议

摘要：

矿产资源是人类社会赖以生存的重要物质基础，对我国的发展亦至关重要，但因重发展轻环保的意识，对矿产资源的不合理开发，导致矿区生态环境严重破坏，最终影响矿产资源可持续开发利用以及矿区所在地的社会经济发展。为寻求资源开发与可持续利用、社会发展与生态保护之间的平衡，《矿产资源法》展开新一轮的修订，《矿产资源法(修订草案)》设立矿区生态修复法律制度，为矿区生态环境保护和修复提供了重要制度保障，但制度中的部分内容仍需探讨。

关键词：

生态修复；生态保护与修复；生态修复方案；生态修复资金；生态修复基金

我国的采矿业历史悠久，矿产资源丰富了民众的物质生活，但也因矿产资源开发带来矿山土地及地表资源的破坏、水土流失、生物多样性减少、水体污染、空气污染等环境问题，业已对社会和经济造成影响，制约生态文明建设与可持续发展。在此背景下，2014年我国投入矿山环境治理资金92.17亿元，其中中央财政资金17.28亿元。[1]矿山环境的保护与修复已成为矿产资源开发利用中最为重要的问题。

为促进矿区生态环境的改善，《矿产资源法(修订草案)》（以下简称：草案）将矿区生态修复作为单独章节，并设立矿区生态修复法律制度。本文拟对草案中“矿区生态修复”一章的条文修改提出建议，并对“生态修复资金”和“生态修复基金”两种制度的选择提出建议。

一、条文的修改建议

（一）“生态修复”用语的完善

我国现有法律对“矿区生态修复”这一概念有不同的表述，如：《矿产资源法》（2009修正）的表述为“环境保护措施”、《矿产资源权益金制度改革方案》的表述为“矿山环境治理恢复”、《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》的表述为“环境恢复和综合治理”、《矿山地质环境保护规定》的表述为“矿山地质环境保护与土地复垦方案”、《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范(试行)》的表述为“生态环境保护与恢复治理”。

虽通过法律解释，可知上述用词含义一致，但不同的表述导致法律体系混乱。《矿产资源法》作为矿产资源方面的基本法律，应极力做到严谨、准确，为后续下位法的修订以及法律体系的完善做铺垫。

为做到严谨、准确，应先了解“生态修复”一词的概念。有学者认为“法律意义上的生态修复是指在人工主导下生态环境破坏方对生态环境本身予以修复，并且对由此带来的生态环境受损方环境权益以及生存和发展权予以赔偿和补偿的行为”[2]；有学者认为“生态修复是帮助整个生态系统恢复并对其进行管理的人类主动行为，资源枯竭矿区生态修复不仅包括生态系统的重建，还包括景观结构修复、生态过程修复、生态服务功能修复、人文生态修复和生态经济修复以及社会经济修复等方面，是调节人与自然、环境与经济发展的共轭生态修复”[3]；有学者认为“生态修复是针对已被污染的环境而言的，是一种污染环境的生态修复，尤其是人为的‘建设项目的扰动和破坏’”[4]。

虽上述表述不尽相同，但均有一个共同点，即“生态修复”需先破坏后修复，先有生态损害结果才有生态修复行为。显然这样的概念与草案第三十三条规定的矿产资源勘查、开采活动中就应采取必要措施减少对生态系统影响的要求不符。“先污染后治理”的错误理念已然摒弃，草案中也体现矿业权人应履行保护与修复的双重义务，故采用“生态修复”这一概念已然不妥，还需斟酌用词，将“保护”与“修复”两个概念包含其中，可将“生态修复”修改为“生态保护与修复”。

（二）条款的可操作性完善

1. 细化矿区生态修复方案的编制义务

草案第三十七条规定“探矿权人、采矿权人开展矿产资源勘查、开采活动前，应当分别编制勘查方案、开采方案，细化矿业权出让合同中关于矿产资源综合勘查、综合开采和矿区生态修复的要求......”，由此可知，矿区生态修复方案存在于勘查方案、开采方案中，勘查方案、开采方案如何编制、如何审批、生态修复方案是否合理，直接影响矿区生态环境的保护效果，但草案中对勘查方案、开采方案的规定却出现了“未细化义务仅规定责任”的情形，即仅在草案第五章监督管理、第六章法律责任中明确矿业权人未按勘查方案、开采方案履行生态修复义务将承担的法律责任，却未明确矿业权人编制勘查方案或开采方案的具体义务，即方案编制时间、方案是否需要报批、审批主体等内容，上述内容的缺失，会降低法律的可操作性，也会对矿业权人履行义务的过程增加难度。

《土地复垦条例》第十三条、《矿山地质环境保护规定》（2019修正）第十二条、《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》第三条第一项均规定：办理采矿权申请手续时，应同时报批矿山地质环境保护与土地复垦方案，方案不符合要求的，不得颁发采矿权许可证。矿山地质环境保护与土地复垦方案作为生态修复方案的一种，自然资源主管部门应在办理矿业权登记时，对包含生态修复方案在内的勘查方案和开采方案予以审批，由此才能保证生态修复方案的合法性、合理性、有效性。故建议在草案第二十五条[矿业权登记]增加一款作为第一款：“探矿权人、采矿权人申请办理矿业权登记时，应当编制勘查方案、开采方案，细化矿产资源综合勘查、综合开采和矿区生态保护与修复等要求，报县级以上人民政府自然资源主管部门批准”。通过义务与责任的对应，保证条文整体的逻辑完整性。

2. 不明确用语的完善

法律用语应做到准确、严谨，才能使法律具有可操作性，因而具备普遍适用性。在行政法律规范中亦经常出现“相关标准”、“其他规范”、“一定数量”等表述，对行政主体执法、行政相对人守法都造成了极大难度。虽法律具有概括性和滞后性，无法做到面面俱到，但还是应在准确严谨与概括抽象中寻求平衡，“可操作性”便是平衡点。

草案第三十三条规定：“矿业权人从事矿产资源勘查、开采活动，应当采取必要的措施尽量减少对原生地理地貌、动植物、地面径流和地下水等生态系统的影响”。“必要措施”的表述因未做到准确、严谨，使得该条文“形同虚设”。既然条文中已提及勘查方案、开采方案包含生态保护与修复内容，故在此处表述为“按照勘查方案、开采方案履行矿区生态保护与修复义务”即可。

与之类似的，草案第三十五条规定：“采矿权人应当依据国家有关规定，按照销售收入的一定比例等方式提取矿区生态修复资金，专项用于矿区生态修复，并计入企业成本”。“一定比例”的表述又为采矿权人带来难度。

现《山西省矿山环境治理恢复基金管理办法》[1]、《江西省矿山生态修复基金管理办法》[2]等地方确定了矿区生态修复资金的提取方式与提取比例的计算方式。虽法律无法对“一定比例”展开确切的表述，但可通过明确矿区生态修复资金的提取方式、比例等内容由国家确定还是由各地方根据实际情况确定，为矿业权人提供指引，亦可督促后续政策的出台，促成法律体系的完整性。

[1]《山西省矿山环境治理恢复基金管理办法》

第八条 基金提取标准:

(一)探矿权人为企事业单位法人的,按探矿权出让收益的5%提取;各级政府出资委托相关地质勘查部门探矿,探矿权人为各级政府的,由项目实施的地质勘查部门建立基金专户,按委托合同费用的5%提取。

(二 )采 矿 权 人 按 下 列 方 式 计 算 : 

直接销售原矿的:季度应提取基金数额=原矿季度销售收入×矿种系数×影响系数

非直接销售原矿的:季度应提取基金数额=深加工产品销售收入×70%×矿种系数×影响系数

矿种系数依据开采矿种、对矿山环境破坏影响等因素来综合确定;影响系数依据开采方式、开采矿种以及开采活动对矿区内环 境影响等因素来综合确定。(见附件1)

同时开采两种以上矿产资源且空间位置不重叠的,按照不同矿种系数分别提取基金。 

采矿权人变更开采矿种、开采方式、开采规模及开采范围的,应当按照变更后的开采矿种、开采方式、开采规模及开采范围重新 确定基金提取标准。

 [2]《江西省矿山生态修复基金管理办法》

第七条 矿山企业每季度应当按照(非)原矿销售收入、矿种系数、开采系数综合计提基金。其计算公式见附件 1。

矿种系数和开采系数由省自然资源厅和生态环境厅制定，实行动态调整机制，原则上3~5年调整一次。

同一矿山，露天开采、地下开采空间位置不重叠时，应当按照不同的开采系数分别提取基金，当空间位置发生重叠时采取"就高”原则。同时开采两种以上矿产资源且空间位置不重叠的，按照不同矿种系数分别计提基金。

二、生态修复资金与生态修复基金的制度选择

生态环境的治理修复是建立在高额的经济基础之上的，要求采矿权人按销售收入的一定比例计提生态修复资金，是保障矿山生态修复顺利进行的重要经济基础。

在现有生态修复制度的经济内容中，出现了两个概念，即“生态修复资金”与“生态修复基金”。《矿产资源权益金制度改革方案》、《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》、《矿山地质环境保护规定》均采用的是“矿山环境治理恢复基金”、“矿山地质环境治理恢复基金”表述，草案中使用的是“矿区生态修复资金”表述。为厘清“基金”、“资金”的关系，需先明确“基金”的概念。

《现代汉语词典》将“基金”定义为:“为兴办、维持和发展某项事业而储备的资金或专门拨款”。陈慈阳教授认为:“凡现金经指定某种特定用途，除此之外不得动用，即为基金”。[5] 所以，基金的概念是用途特定、具有独立运作机制的的专门资产。再按照一般基金的产生和发展的过程来看，基金需有配套的制度内容作为依托才能更好的发挥作用。基金制度一般涉及设立主体、资金来源、管理机构(或组织)、使用及监督等方面。

但现有的生态修复制度中，无论是“生态修复基金”还是“生态修复资金”，所有权和使用权都归企业所有，是在闭坑、停办后，为做好矿山环境的治理和修复工作而预留的资金[6]，就其性质而言更像是企业的风险准备金，并无法满足“基金”的基本条件，所以称之为“资金”更为妥当。

自2009年《矿产资源法》修正以来，理论界对生态修复制度的建立、生态修复基金的设立都有较高的呼声，国家亦有意设立矿区生态修复基金，以保证矿区生态修复资金充足、矿区生态修复工作顺利进行。基金制度具有独立的管理机构和监督机构，确实更益于矿区生态保护目的的实现，但并非出现“生态修复基金”的用词，就代表生态修复基金设立完成，无配套的基金制度，基金只能成为简单的“预留资金”。基金的设立需要上升到制度层面，建立一套系统的规则体系，对基金的筹集和使用进行指引和规范，才能更好地发挥基金的效能。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国土资源部：2014中国国土资源公报.2015.40.

[2] 吴鹏.浅析生态修复的法律定义.环境与可持续发展.201l(3):63—66.

[3] 王治国.关于生态修复若干概念与问题的讨论.中国水土保持.2003(10):4—7.

[4] 启星，魏树和，张倩茹.生态修复.北京: 中国环境科学出版社.2006:1.

[5] 陈慈阳.《环境法总论》.中国政法大学出版社2003年版.358.

[6] 罗奇.矿山环境恢复治理基金制度研究.江西理工大学2018年硕士学位论文.18.