关于“蓬莱19-3油田”漏油事件环境侵权责任主体的分析

一、   基本事实 

2011年6月4日、6月17日，由中国海洋石油总公司（以下简称“中海油”）与康菲石油（中国）有限公司（以下简称“康菲中国”）合作勘探开发的蓬莱19-3油田B平台和C平台先后发生溢油事故，经蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组认定，该溢油事故造成蓬莱19-3油田周边及其西北部面积约6200平方公里的海域海水污染，其中870平方公里海水受到严重污染。

蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组《关于事故调查处理报告》中表述：按照合同约定，该油田以对外合作方式由中国海洋石油总公司与康菲石油（中国）有限公司合作勘探开发，中海油拥有51%的权益，康菲公司拥有49%的权益。双方组成联合管理委员会，审查批准该油田开发中的重要事项。

2012年4月，国家海洋局北海分局、康菲中国、中海油共同签订了海洋生态损害赔偿补偿协议。康菲中国和中海油总计支付16.83亿元人民币，其中，康菲中国出资10.9亿元人民币，赔偿本次溢油事故对海洋生态造成的损失。中海油和康菲中国分别出资4.8亿元人民币和1.13亿元人民币，承担保护渤海环境的社会责任。上述款项将按照国家有关法律规定，用于渤海海洋生态建设与环境保护、渤海入海石油类污染物减排、受损海洋生境修复、溢油对海洋生态影响的监测和研究等。对于养殖渔业、天然渔业资源的损害赔偿问题，康菲中国出资10亿元人民币，用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿补偿问题；康菲中国、中海油分别从海洋环境与生态保护基金中列支1亿元和2.5亿元人民币，用于天然渔业资源修复和养护等方面工作。值此，此起漏油事件的行政渠道赔偿问题解决。

但是，有关民事赔偿问题，2011年12月7日，河北省乐亭县海域21名养殖户在天津海事法院对康菲中国和中海油提起了民事侵权诉讼。其后，天津、山东的渔民和养殖户也提起诉讼，法院没有受理。2015年，又有环境公益组织对康菲中国提起公益诉讼。

另外，康菲石油中国有限公司是在利比里亚注册的一家离岸公司。

二、   问题的提出 

蓬莱19-3油田漏油环境侵权事件，无论是从舆论角度，还是环境侵权诉讼（私益、公益诉讼）角度，康菲中国无疑是聚焦的主体，这其中不排除国内对外资企业一定的情绪因素。康菲中国作为渤海蓬莱19-3油田的外国合作方、油田开采的实际实施方，作为环境侵权行为的责任主体是毫无疑问的。然而，对于渤海蓬莱19-3油田的“业主”，中外合作海上油田开发的中方，中国海洋石油总公司，是否应当成为这起环境侵权案件的责任主体，却有着不同的认识。从舆论方面，矛头大都指向康菲中国；在行政处理上，康菲中国拿出了二十亿人民币建立赔偿基金，并与政府达成了补偿协议，政府也没有向中海油提出任何经济方面的要求；在诉讼方面，原告方虽然将康菲中国和中海油作为被告，但是，通常也是将康菲中国作为第一被告和主要侵权责任人，而将中海油作为第二被告和次要（连带）侵权责任人。而中海油公司在诉讼案件答辩中根本否认自己为案件责任主体，声称自己不是原告诉称的蓬莱19-3油田溢油事故的污染者、责任者，原告无权向中海油公司提起索赔，理由是：

1、联合调查组调查报告已经明确康菲中国作为蓬莱19-3油田的作业者，应承担溢油事故的全部责任。

2、康菲中国接受2011年9月1日国家海洋局做出的罚款20万元的行政处罚，并于9月9日自动缴纳罚款的行为足以证明，康菲中国对涉案属于单方责任事故的结论构成自认。

3、康菲中国已经同意出资10亿人民币用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿补偿的问题，康菲中国将养殖渔业赔偿补偿资金已全部按时汇至河北、辽宁省政府账户，再次证明蓬莱19-3油田溢油事故的赔偿责任主体应该是康菲中国。

4、联合调查组的处理报告中已经明确载明，中海油在蓬莱19-3油田溢油事故中出资的4.8亿和从海洋环境与生态保护基金中列支的2.5亿，承担的是保护渤海环境以及用于天然渔业资环修复和养护等方面的社会责任，与本案中原告诉称的民事赔偿责任完全是不同的两个范畴。

综上，依中海油的观点，在法律上中海油对于蓬莱19-3油田漏油环境污染事件并无赔偿责任，其出资设立海洋环境与生态保护基金是其承担社会责任的行为，说不定还应当受到社会的表彰呢！呵呵！

对于这样的现状和处置，本人总感觉在逻辑不通、策略不对、效果不好、导向错误。这个事件虽然从行政的角度告一段落，但是，却没有通过这样的案件确立法律的基本原则，法律性质和法律责任反而更加不明确，今后再发生类似的事件仍然是无法可循。而这样的情况，在静安大火、长江沉船以及天津8.12爆炸事件的处理上都如出一辙，事情虽然摆平了，但是却没有在法律上形成可供遵循的判例，今后的司法审批仍然无章可循。

三、   我国法律的相关规定和存在的问题 

1、《中华人民共和国环境保护法》（2015年1月1日）

第六十四条 因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。

2、《中华人民共和国侵权责任法》（2010年7月1日）

第八章　环境污染责任：

第六十五条　因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。

第六十六条　因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。

第六十七条　两个以上污染者污染环境，污染者承担责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定。

第六十八条　因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。

3、《中华人民共和国海洋环境保护法》（2013年12月28日修正）

第五十四条　勘探开发海洋石油，必须按有关规定编制溢油应急计划，报国家海洋行政主管部门的海区派出机构备案。

第八十五条　违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。

第九十条　造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。（问题：第三者如果跑了呢？第三者如果没有赔偿能力呢？）

对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

4、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例(2001修订)》

第六条　中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源的业务，由中国海洋石油总公司全面负责。

中国海洋石油总公司是具有法人资格的国家公司，享有在对外合作海区内进行石油勘探、开发、生产和销售的专营权。

第八条　中国海洋石油总公司通过订立石油合同同外国企业合作开采海洋石油资源，除法律、行政法规另有规定或者石油合同另有约定外，应当由石油合同中的外国企业一方（以下称外国合同者）投资进行勘探，负责勘探作业，并承担全部勘探风险；发现商业性油（气）田后，由外国合同者同中国海洋石油总公司双方投资合作开发，外国合同者并应负责开发作业和生产作业，直至中国海洋石油总公司按照石油合同规定在条件具备的情况下接替生产作业。外国合同者可以按照石油合同规定，从生产的石油中回收其投资和费用，并取得报酬。

上述法律规定，存在如下问题：

1、上述法律，在责任主体方面使用了“污染者”、“责任者”不同的概念，什么是污染者？什么是责任者？两个法律是否应当采用相同的概念，并给予概念一个特定的定义，就像有些商务合同一样。如“污染者是指直接实施污染环境的行为的人和组织、对于造成污染环境负有直接管理责任的人和组织以及污染源的所有人”，或者“责任者是指直接实施污染环境的行为的人和组织以及对于造成污染环境负有直接管理责任的人和组织”。

2、《海洋法》第五十四条规定“勘探开发海洋石油，必须按有关规定编制溢油应急计划，报国家海洋行政主管部门的海区派出机构备案。”第八十五条规定“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”但这两条规定都缺乏对主体的表述：是勘探、开发海洋石油的业主单位、施工单位、服务单位，还是都包括？从立法角度，应该都包括，也就是说只要参与“勘探开发海洋石油”“进行海洋石油勘探开发活动”的机构，就应当承担法律规定的义务。但现实情况是，中海油作为控股的中方合作者和经营者，却没有承担任何法律上的责任。

3、两法矛盾之处：《侵权责任法》第六十八条规定：“因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。”也就说明“污染者”可能没有直接实施污染行为，但仍然要承担责任。但《海洋环境保护法》第九十条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。”就等于排除了向所谓无过错的“污染者”索赔的可能。这是与《侵权责任法》相矛盾的。也正是蓬莱19-3油田漏油事件，某些机构可能会认为这是完全由第三者康菲中国的故意或者过失造成的，因而排除了海上石油开发主体、污染源的所有者中海油的责任。另外，假定这个故意或过失的第三者无法找到或者根本没有赔偿能力，难道风险就应当由受害方承担吗？特别提醒注意的是，康菲中国是在利比里亚注册的离岸公司，有限责任公司，理论上完全具备脱壳逃避责任的可能。

综上，不能不说，对于中海油是否应当承担侵权责任问题的争议，源于立法的含糊和矛盾。含糊在于没有明确环境污染的责任主体应当是污染源所属人和管理人；而矛盾之处在于一会儿适用无过错责任，一会儿有适用过错责任。

四、   蓬莱19-3油田漏油事件，谁是污染者？是康菲中国，还是中海油？还是共同侵权人？

研究我国《对外合作开采海洋石油资源条例》，会发现在海洋石油资源开发体制，是通过条例，明确对外合作开采海洋石油资源的业务，由中国海洋石油总公司全面负责。也就是说在对外合作开采海洋石油资源业务上，中海油是唯一的中方合作方。通常矿产资源的开发是由国家就某一项具体的矿产开采权授予某一家公司，这家公司因此取得该矿业权，成为业主。海洋石油资源开发稍有不同的是国家通过立法的形式将对外合作开发的权利授予了中海油一家，貌似中海油就是国家的代表。但是，虽然中海油取得了这样的垄断权利，它仍然是一个企业。按照正常的管理程序，它应当首先从国家国土资源部门取得某一海域的海洋石油资源勘查开采权，再与外国合作方洽谈达成勘探、开发协议，并按照协议与外方进行利益分配。因此，从法律地位上讲，中海油是各个中外合作开发的油田的业主，外国合作者是实际进行勘探开发的操作者，但不能取得业主地位。

既然中海油是海上油田的业主，当其拥有开采权的油田出现安全事故造成石油泄露而污染了海洋环境与生态时，业主自然是第一责任人，理应首先承担侵权赔偿责任。蓬莱19-3油田发生溢油事故，严格从法律上讲是“中海油”的油田发生了事故，而不是康菲中国的油田发生了事故。

《侵权责任法》第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”在这起事故中，污染者是谁？是中海油，或者是中海油和康菲中国，而不仅仅是康菲中国。《侵权责任法》第六十八条规定：“因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。”按照本条规定，有过错的第三方并非污染者，污染者应当是污染源的拥有者，它可能是无过错的，但被侵权人仍然有权向其主张权利。在本案中，既可以把康菲中国确定为共同污染者，也可以确定为有过错的第三人。无论怎样，中海油都应当是第一责任人。

山东省高级人民法院民四庭、青岛海事法院课题组2013年发表在《山东审批》上的一篇文章《关于海洋环境污染损害赔偿案件有关法律问题的调研》中涉及到了责任主体问题的论述。其中也指出我国的相关法律对污染者、责任者都没有详细的定义，而最高法院关于船舶油污损害赔偿的司法解释规定了受损害人可以请求泄露油船舶所有人承担全部赔偿责任。而诸多国际公约均规定“船舶登记所有人”为责任人。无疑，有关国际公约给我们一个概念，就是海事油污污染的责任人是“业主”而不是实际实施具体行为的人。对于船舶油污泄露来讲，造成船舶油污泄露的原因可能是撞船的责任方（对方），但是受损害人仍然有权向船舶所有人索赔。对于海上油田漏油造成污染的，造成漏油事故的原因可能是施工、操作方甚至是破坏方，但污染责任应该首先由油田的所有人、业主、被许可开采的主体来承担。

之所以对于中海油是否应当承担责任还存在争议，还因为其与外国合作者的合作协议约定由外国合作者承担一切风险和责任。但是这样的约定是不能对抗第三人的。

五、   中海油不仅是污染者，也是责任者

此外，中海油也是责任者。中海油作为中方合作者，不仅享有合作开发海上油田的利益分配权，同时也承担着对于石油开发的管理义务，这包括对于油田开发的规划、开发的管理、监督、风险控制、安全事故和污染防范预警以及危机处理和报告制度。作为合作方，中海油不仅仅获得了国家资源的开发、交易的权利，而且还承担着管理国家海洋石油资源、保证安全生产、保护环境和公共利益的义务。既然承担着义务，就要对其管理范围内的事项承担法律的责任。本身环境污染侵权就适用无过错责任原则，更何况中海油并不能证明其在该事故中没有法律上的责任。

至于中海油在该事件中应当承担什么样的法律责任，包括刑事责任和民事责任，联合调查组的调查报告没有涉及，国家也没有启动刑事程序（造成6200平方公里海域污染的、16.83亿元生态损害的重大安全生产事故，竟然没有人被追究刑事责任！！），因此我们也无法获得中海油在规划、开发管理、风险控制、事故处理和报告等方面具体的作为和不作为。在民事诉讼案件中，原告均将中海油作为被告，但是原告也很难以自身力量举出中海油在侵权事件中的故意或者过失。因此，未来法院的判决就带有决定性的意义，以无过错责任原则和污染源所有者为责任主体，将会形成积极意义上的判例。

如果判决中海油不是蓬莱19-3油田溢油事故的责任主体，则会导致严重的后患。首先，如果单凭双方合同约定就排除了中方合作者的法律责任，就等于纵容中方简单地以合同约定将责任推给外方，而疏于对国家海洋石油资源的管理和安全生产、环境保护的管理。其次，众所周知，很多海外公司都会像康菲石油一样在海外注册一个离岸公司以规避法律风险，这样的离岸公司随时可以破产，则国家和公众利益根本无法保证。

六、   墨西哥湾的案例参考

2010年4月20日夜间，位于墨西哥湾的“深水地平线”钻井平台发生爆炸并引发大火，大约36小时后沉入墨西哥湾，造成17人重伤，11人死亡，400万桶原油泄漏的巨大生态灾难。“深水地平线”为全球最大海上钻井承包商越洋钻探公司所有，由英国石油公司（BP）租用。2010年6月1日，美国司法部宣布对墨西哥湾漏油事件展开民事和刑事双重调查，奥巴马总统召见BP，就赔偿进行谈判，并宣布BP创建一笔约200亿美元的赔偿基金用于赔偿受害者。9月14日，美国海岸警卫队和海洋能源管理局公布最终调查报告（500多页），认为BP应付主要责任：35个可能导致漏油因素中，21个属于BP单独负责。2010年12月15日，美国司法部宣布，美国政府对BP等9家与漏油事件有牵连的企业提起民事诉讼，被告包括BP、钻井平台的所有者瑞士越洋钻探公司及其子公司、拥有漏油油井小部分权益的阿纳达科石油公司、三井石油公司以及为BP承保的劳合社。2013年1月29日，美国联邦地方法院批准BP提出的刑事和解协议，BP承认11项杀人罪、1项妨碍司法公正罪和2项违反净水法案等多项指控，接受45亿美元的刑事罚款。此后，民事诉讼也进入审理阶段，其中不仅涉及负有主要责任的BP，还包括与其有合同关系生产钻探设备的哈利伯顿公司、钻井平台的经营者越洋钻探公司和生产防喷装置的喀麦隆国际公司。

（以上资料引自德衡律师事务所整理的渤海蓬莱19-3油田漏油污染环境事件的资料汇编，再次感谢栾少湖律师领导的德衡律师事务所！）

由于掌握的资料有限，我们无法了解墨西哥油田开采的管理体制，但从美国司法机关处理有关民事、刑事问题的行动看，不仅直接将实施油田开采的BP公司列为责任主体，也把油田或钻井平台的所有者瑞士越洋钻探公司作为责任主体。这样的案例，应当成为我们处理环境污染案件的很好的借鉴。

归纳本人观点：环境污染责任的主体应当是污染者和责任者。污染者包括污染源的所有者（使用者）和污染行为实施者，而责任者包括所有对造成污染应当承担直接责任和间接责任的人和组织（比如设备供应商、服务商、监管机构）。污染源的所有者（使用者）或许没有直接责任，却应该是第一责任主体，这正是无过错责任原则的体现