浅析新环保法下的环境信息公开制度及律师业务

【摘要】环境信息公开已成为政府监管、企业树立良好社会形象、公众保护自身权益的工具。修订后的《环境保护法》从法律层级确立环境信息公开制度，为环境信息公开提供有力的土壤，置环境信息于公众视野当中，而政府有效有力实行环境信息公开，为律师介入此领域提供空间，也是律师开拓创新业务点之一。

本文基于修订后的《环境保护法》及有关环境信息公开法律规范与实践，分析环境信息公开的理论支撑、法律架构及实务案例，探讨律师在环境信息公开领域中创新法律服务。

【关键词】环境保护法环境信息信息公开法律制度律师业务

一、概述

 我国正处于环境敏感期和矛盾凸显期，近年来多类型环境事件频发，如康菲溢油事件、紫金矿业重大环境污染事故、兰州自来水污染事件、全国雾霾事件等，可以说环境事件及其风险已经对我国社会经济造成了较大威胁，其中所暴露出来的环境信息通报与公开问题促使国家对此加以重视并逐步建立环境信息公开制度。

（一）环境信息公开制度立法现状

从1989年环境保护法开始，我国已在突发环境事故方面要求及时通报可能受到污染危害的单位和居民，虽然说公开的对象只是涉及可能的单位和居民，但还是看到了立法对于环境信息公开的导向性作用。而2014年修订的《环境保护法》专章规定“信息公开与公众参与”，从法律层级上确立环境信息公开制度，虽然目前环保部早已出台《环境信息公开办法（试行）》（国家环保总局令2007年第35号）、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》（2014）等法律规范，但尚需其他配套法规政策，建立健全环境信息公开制度。

针对现行与环境信息公开有关的法规政策，涉及环境信息公开的法规政策大体包括以下几个方面：一是整体环境信息公开规定；二是环境影响评价信息公开规定；三是突发环境事件信息公开规定；四是污染源监测、危险化学品信息公开规定；五是其他涉及清洁生产审核、企业环境行为或信用评价、上市公司环保监管等的规定。

主要环境信息公开法律文件

（二）对环境信息公开的关注

环境具有公共物品属性及资源的有限性、稀缺性特点，经济个体的自利性行为，造成了当前日益严重的环境问题。环境信息披露是政府、投资者、社会公众及其他利益相关者了解企业环境行为、环境影响和环境治理效果等有关信息的重要途径，受到股票市场各类参与者的高度重视。

在我国环境信息公开发展历程中，环保部门对于该项制度在中国的发展起到了积极的引领和践行作用，通过试点、规范制定和监管多头推进，并参与国际项目，提供环境监管力度，鼓励企业环境信息公开。而信息公开也开始成为环保组织、公众利用的工具，保护环境，争取自身权益。

地方环保部门如天津经济技术开发区环保局，实施企业环境信用评价规范，公布管辖范围内的企业环境信用等级；承接“中欧环境治理项目”，在辖区内开展企业自主环境信息公开行动，加强环境监管，提升企业环境管理能力。

环境非政府组织在践行环境保护工作中，也不断利用公开的环境信息或申请环境信息公开手段，支持本组织的相关环境保护公益活动。如公共与环境研究所（IPE）与自然资源保护委员会（NRDC），利用各地方政府在政府官网公开的环境信息，共同发布污染信息透明指数（PITI），对全国环保重点城市污染源监管信息公开状况进行评价，为公众及时了解我国环境信息公开的实施情况提供了重要参照。

随着环境问题的凸显以及公众对环境权利的意识增强，公众对关乎自身权益的环境问题，已越来越多的使用申请环境信息公开的手段，维护自身权益。而公众中的环境公益者，甚至律师，也从监督政府环境监管合法性角度，运用申请环境信息公开的办法，获取仅在政府手中掌握的但应告知公众的环境信息。上海某律所律师就采用向全国各省各城市甚至基层环境保护部门发送邮件方式，申请环保部门公开有关企业信息，姑且不论其申请的合法合理性，以及政府是否应给予回复，至少其运用此项工具的做法，让政府部门及公众都会对环境信息公开有更深的认知，并在具体工作或关乎自身环境权益的事务中，注重环境信息公开。

二、环境信息公开理论支撑

（一）环境物品的公共性理论

环境保护是一种为社会提供整体性服务的公共服务，是一种公共物品。所谓公共物品，是指不通过市场交易，由政府提供的商品与劳务。也可以说公共物品是指不特定多数人的可以非排他性使用的物品，主要包括物、财产、环境要素和自然资源。

公众作为“公共物品”的所有者，享有管理和使用包括环境信息在内的环境要素的权利，但由于自身的弱势地位，公众掌握的环境信息往往较少，不能有效地行使其权利。而政府由于行使其管理职能，所掌握的环境信息比较多，只有通过建立体系完善、系统的政府环境信息公开制度才有可能实现政府环境信息为公众详细、准确、及时的获取。也只有公众能及时有效的掌握环境信息，才能够真正做到保障和实现自己的与环境相关的各项合法权益。

（二）公民环境知情权理论

环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓、了解与环境问题和环境政策相关信息的权利。这一权利则主要包括两个方面：

一是公众对现行与环境保护有关的环境信息在宏观方面的知情，包括对与环境有关的政策法律法规以及政府宏观发展规划基本情况的了解和掌握；对拟制定的有关政策和法律法规及规划可能对环境造成影响的认识和了解对所处国家、地区、区域环境状况资料的了解等。

二是公众对与自身环境权益密切相关的环境信息在微观层面的知情，包括公众对在其所在区域从事各种危害或可能危害环境的开发建设活动的了解，对各种产生经营活动可能对周边环境造成不利影响及其预防对策的资料掌握等。

环境信息资本的强社会性特征表明，人们需要获取更多的环境信息并参与环境治理和环境保护活动，因此，政府和企业应当承担起责任并且负责任地向公众提供广泛的环境信息，以使公众对环境总体状况的了解更全面、对某一具体环境问题的了解更深刻，从而能够有效地参与环境保护。

三、环境信息公开制度法律架构

基于上述现行立法状态及理论的分析，环境信息公开已在环境问题日益爆发的当今成为关注的重点。在法学理论与立法的支撑下，环境信息公开制度也在逐渐形成，为环境问题解决提供有效途径。依照修订后《环境保护法》及其他有关环境信息公开法律规范，环境信息公开制度法律架构如下：

（一）环境信息公开主体

按照现行法律规范，我国环境信息公开主体主要是政府与企业。依据《环境信息公开办法（试行）》（2007）规定，环境信息，包括政府环境信息和企业环境信息。政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。企业环境信息，是指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。

（二）环境信息公开范围

1. 政府环境信息公开范围

环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开政府环境信息主要涉及：（1）政府环境法规政策、环境保护创建审批文件；（2）环境质量、环境统计与调查、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、行政诉讼、实施行政强制措施等信息；（3）主要污染物排放总量指标分配及落实、固废情况、排污费的征收和使用情况、环保行政事业性收费等信息；（4）建设项目环境影响评价文件受理、公开、审批、验收等，以及其他环境保护行政许可情况；（5）各类环境违法或环境信用评价企业名单，主要包括污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单，发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单，拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单。（6）审查核实的公众对环境问题或者对企业污染环境的信访、投诉案件及其处理结果等其他信息。

当然，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请获取相关环境信息。而在公开程序上，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息，原则上不允许公开。这往往成为政府部门不公开的有关环境信息的主要理由。

2. 企业环境信息公开范围

企业环境信息公开内容包含两种类型，一类是强制公开内容，修订后的《环境保护法》并未规定超出《环境信息公开办法（试行）》等法律规范要求公开的范围，主要涉及主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况，企业环保设施的建设和运行情况。但在公开的企业类型上，不仅限于污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业，扩大适用于重点排污单位，而建设项目单位的项目环评文件公开、危险化学品生产使用企业的危险化学品管理信息公开等方面，不受上述企业类型限制。

另一类为自愿公开的内容。主要包括企业环境保护方针、年度环境保护目标及成效；企业年度资源消耗总量；企业环保投资和环境技术开发情况；企业排放污染物种类、数量、浓度和去向；企业环保设施的建设和运行情况；企业在生产过程中产生的废物的处理、处置情况,废弃产品的回收、综合利用情况；与环保部门签订的改善环境行为的自愿协议；企业履行社会责任的情况等。

（三）环境信息公开法律责任

在《环境保护法》未修订前，由于有关环境信息公开法律规范法律位阶较低，仅能依据《政府信息公开条例》及《清洁生产促进法》等法律，对政府及企业违反环境信息公开规定的行为进行处罚，处罚有限性主要体现在企业法律责任上。但于2015年1月1日生效实施的修订后《环境保护法》，对政府及企业违反环境信息公开规定的法律责任，提供上位法的支撑的同时，也加重相应的法律责任。具体体现在：

1. 政府部门依法公开环境信息而未公开的，直接负责的主管人员和其他直接责任人员人除会受到行政行政处分，对造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，而其主要负责人应当引咎辞职。

2. 应公开环境信息的企业不公开或不如实公开环境信息的，则面临责令公开，处以罚款，并予以公告的法律责任。

另外，我国已对环境信息公开方式、形式、时限、监管及其他程序予以规范。并对鼓励公开的内容，设定相应的鼓励措施。

四、环境信息公开制度在实践中的应用与发展

在环境信息公开实践中，政府与企业在遵守环境信息公开法律规定上，不仅包括自身意识及能力的提升，而不断推进环境信息公开，也包含着环境非政府组织及公众通过申请或诉讼等方式对环境信息公开实践的推进。因政府环境信息公开行为，污染信息透明指数（PITI）展示对政府公开行为的评价，从社会影响力的角度促进政府环境信息公开的透明性，而中华环保联合会通过行政诉讼的方式，要求贵州省贵阳市修文县环保局对其政府信息公开申请予以答复，并向其公开相关信息，成为我国典型环境信息公开案例，促使政府在环境信息公开的行政行为更为规范。在同时提升政府及企业环境信息公开能力建设方面，笔者参与服务的天津经济技术开发区环境行政部门（泰达环保局）的实践，即“中欧环境治理项目”子项目，可供借鉴。

“中欧环境治理项目”子项目之一，即“天津滨海新区企业环境信息公开试点项目”，由泰达低碳经济促进中心、泰达环保协会、公众环境研究中心（IPE）和瑞典隆德大学国际工业环境经济研究所（IIIEE）于2012年联合承接，为期2年（2013年1月1日-2014年12月31日），意在通过借鉴欧盟实施污染物排放与转移登记制度等有关环境信息公开管理模式，落实国家及天津市关于环境信息公开有关法规要求，研究建立符合中国国情的工业企业环境信息公开指南，并以天津滨海新区为试点，推动工业企业自愿开展环境信息公开工作，提升企业环境管理能力，降低区域内污染物的排放。

在本项目中，泰达环保局负责沟通滨海新区各功能区环保局，共同推进项目开展，鼓励各辖区内的企业公布环境信息。同时配合组织关于企业环境信息公开的培训与现场辅导，出台《泰达企业环境信息公开编制指南》，指导企业起草年度环境信息公开报告。截止到目前，参与本项目的企业已超过100家，并由泰达环保局统一发布环境信息公开报告；依据企业环境信息公开状况等情况，泰达环保局在2013年公布了2012-2013年开发区企业环境诚信评价结果。

此外，泰达环保局不仅依据国家强制性法律规定，要求企业参与环境信息公开，还发布《天津开发区促进节能降耗、环境保护重点鼓励项目名录》，规定对连续三年主动发布年度社会责任报告或环境报告的企业，给予奖励3万元，对做第三方审验的企业提高奖励额度等政策，鼓励企业公开其环境信息。

五、律师在环境信息公开领域的法律服务

通过环境信息的公开，不仅可为公众行使环境事务参与权和环境损害救济权提供保障和证据，还可督促政府、企业依法采取防治环境污染和环境破坏、保护环境的措施。基于环境信息公开制度的特定功能，在环境治理中经常被人们诟病的政府和市场“双失灵”的症状有望得以缓解，或者说能够较好地防治。

同时企业在环境信息公开方面也可为自身创造良好的社会形象，获得无形资产。据分析，上市公司环境信息披露质量越高，股票的流动性越强。上市公司与投资者之间的环境信息不对称程度越低，使得未来的交易成本与制定决策时面临的风险降低，最终是公司的股权融资成本得到降低。这说明了我国股票投资者在进行投资风险评估和决策制定的时候已经将上市公司的环境表现和环境信息披露情况纳入了考虑范围。[1]

但在实施过程中政府和企业作为公开主体，在法律规范理解及实际操作方面也会存在诸多差异与疑问。随着环境信息公开制度推广，涉及国际合作等非诉项目及维权行动成为律师进入环境信息公开领域的切入点。在现行法律框架下，律师可在该领域发挥的作用包括：协助政府、企业判定环境信息公开范围，协助政府制定环境信息公开报告指南，协助政府开展环境信息公开等方面的培训，代理环境信息公开相关的行政复议、诉讼，指导企业环境管理策略等。

总之，环境信息公开制度，能有效实现公民的环境知情权。在《环境保护法》修订后，该制度在公开主体、范围、方式、形式、程序及法律责任方面愈加规范。随着政府、企业践行环境信息公开，以及环境非政府组织和公众利用环境信息公开手段维护环境权益、保护生态环境，环境信息公开领域将会不断得到应用与发展，同时也为律师介入该领域提供新的业务机会。