浅议环境保护部门之行政处罚的法律风险与应对

［摘要］随着新《环境保护法》及有关环境法律规范的颁行，环境行政处罚作为环境法律责任的核心内容，严格执法与自由裁量的掌握以及处罚适当性合规性的把握，同时兼顾当地政府经济秩序的稳定性，成为环境保护部门关切之重。本文拟从某区环保行政处罚案件审议结果角度分析环境行政处罚工作应关注的法律风险及防控措施。

［关键词］环保部门 环境行政处罚 法律风险  应对建议

2015年新《环境保护法》正式实施，相关加强执法，严格法律责任的配套措施相继出台，开启最为严苛环境执法的环保年。新《环境保护法》及其配套措施重申并确立多项法律制度，同时，加重环境执法人员、企业在环评审批、排污、环境信息公开等方面违法责任；而2015年4月最新出台的《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）更指出要加大执法力度、严厉打击环境违法行为。

然而，在复杂的执法环境下，环境保护行政管理部门（下称“环保部门”）同时需要兼顾所执法地区的经济发展情况、行政管理关系、公众监督、法律规范要求以及自由裁量的程度等。可以说，在信息更加透明，法律责任更为严苛的法制环境下，环保部门的执法行为的适当性、合规性以及环保部门在执法中法律责任成为环保部门、公众及有关环保组织的关切要点。

一、概述

行政处罚是法律赋予有关行政机关的职权，具体业务部门需要各个部门在《行政处罚法》等法律规范的指导下，遵守相应业务管理方面的处罚法律规定。自然，环保部门行使环境行政处罚需要遵守法定的程序，也同样在证据收集与法律适用方面符合一定的法律规定。

在实际环境行政处罚工作当中，环保部门面临环境管理的技术性强、监督检查范围广、环境法律规定复杂性、环境执法人员少、环境违法案由多等情况，无论在实体、程序还是后续执行过程中都会出现一些法律问题，并在行政相对人申辩、听证甚至复议诉讼中，抑或环保部门核查时面临不利状况。也因此法律风险防控对于环保部门也甚为重要，本文基于某区环保局2014年环境行政处罚案件审议项目以及环保部门环境行政处罚工作法律实践，分析环保部门在针对企业的环境违法行为开展环境行政执法工作中潜在法律风险。

二、企业环境违法行为与环保部门执法风险点

在新《环境保护法》及相关法律规范中，关系到企业行为是否属于环境违法行为的规定主要包括环境影响评价、污染排放标准、清洁生产、环境信息公开、环境应急等。从我们对某区2014年99件行政处罚案件法律评估状况来看，企业环境违法行为主要包括违反建设项目环评制度，违反“三同时”制度，污染物排放超标，违法排污，不正常使用污染物处理设施，擅自拆除、闲置、关闭污染处理设施、场所，危险废物管理不善，拒绝环保部门检查，未启动环境应急预案及其他环境违法行为。其中根据具体违法情形，各类环境违法行为也存在不同的违法表现形式。

上述企业环境违法行为的认定，按照法律规定及执法实践，环保部门执法人员需要现场检查等方式收集相关证据，根据环境法律规定确定环境违法行为及处罚依据，也同时需要在合法的程序情况下认定企业环境违法行为，并通过集体审议，最终环保部门作出环境行政处罚决定。但在整个案件处理过程中，环保部门可能存在证据收集、行政相对人认定、法律适用、程序合规、执行到位、文书规范等方面法律问题，一旦面临复议或诉讼，任何一个问题都有可能导致环保部门被要求重新作出处罚决定或决定被撤销等法律后果。

三、环境行政处罚存在的法律风险分析

（一）企业环境违法行为证据收集的法律风险

无论复议、诉讼还是行政处罚的作出，在证据方面依然需要满足证据规则方面的规定，同时，环保部也出台案卷评查指南指导环境行政处罚证据的收集。因此，在审议环境行政处罚案件时，需要判断处罚的证据是否满足真实性、合法性及关联性，以及证据是否完整，足以判定企业行为属于环境违法行为。在某区2014年案件中，环保部门采集的证据多数不具备完整性，无法对案件证据关联性、合法性及真实性予以认定，从而导致案件处罚结果无充分证据支撑；同时也存在部分案件证据间不具有关联性、证据不具有合法性的情况。以证据合法性问题为例，在污染物排放超标的违法案件中，针对水污染物排场超标，环保部门需要依据排污费来计算处罚数额，但是环保部门出具的排污费核算单，没有写明违法企业每月排水总量数据来源、也未提出排污费核算数据及公式的法律依据，并且同时无任一方的签字盖章及日期，属于环保部门单方面出具，无法满足证据合法性及真实性要求。加之，新环境保护法中按日连续处罚的适用，处罚数额的基数也是依据排污费的计算，此种证据的合法性将会影响处罚决定正确与否的认定。

因此，在环境行政执法过程中无论现场收集的证据、通过监测、检测获得的证据以及其他类型证据，都需要符合法律规范要求，针对证据的真实性、合法性或关联性问题，若进入到听证、复议、诉讼等法律程序中，则存在因证据不足或证据不合法，环保部门面临撤销或重新做出行政行为的潜在风险。

（二）环境行政处罚对象确定的法律风险

明确的行政相对人是行政机关作出行政行为的前提，在环境行政处罚方面，环保部门由于企业间、政府与企业间的民事法律关系或违法企业性质问题，在确定环境行政处罚对象存在不符合法律规定的情形。尽管环境行政处罚法律规范指出“公民、法人或者其他组织违反环境保护法律、法规或者规章规定，应当给予环境行政处罚”，但是在环境法律关系上存在相当多的特殊性，需要根据具体情形去确定。如环境保护设施第三方治理情形下，委托方企业委托治理方对其环保设施运营、治理，一旦环保设施的运营存在违反环境法律规范的情况，环保部门处罚的对象是委托方还是受托方，在实践中往往是受托方，但是在行政法律关系的判断上，委托方才是行政相对人。

在环境基础设施BOT合同下，存在政府与企业或企业间签订合同两种情形，如污水处理厂运营管理按照BOT模式运作，并在运营过程中违反环境法律规范，投资人、项目公司、政府等哪一方是适格的处罚对象，需要根据污水处理厂具体运作状况来判断，而非简单由谁运营即谁是受处罚对象。其他案件情形，如企业分支机构存在环境违法行为，在确定处罚对象时环保部门需要运用法律技能去判断确定，一旦处罚对象确定有误，那么环保部门不仅面临渎职的风险，也面临行政处罚决定被撤销或重新作出的法律风险，也可能存在被误罚企业寻求行政赔偿的情况。

（三）环境行政处罚法律适用的法律风险

不同的媒介、违法行为情况，具体案件适用的法律规范不同，也存在不同类型的环境行政处罚。在案件法律适用方面，某区环保局的2014年99个案件的法律基本适用正确，但是在法律效力层级、法律条文适用规范性等方面存在问题。而在某市环保局2014年96个案件的审议中，也依然存在法律条文适用规范性、适当性方面的问题。

可以说，环境行政处罚中法律规范由于分类较多，效力层级不同，规范性文件较多，在法律规定适用方面往往存在实践理解、法学理论及法律规定的冲突，如法律、行政法规、部门规章及规范性文件效力，规范性文件规定严格，处罚决定中并未引用上位法律的规定，而《环境行政处罚办法》明确规定“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”，但实践环境执法中却存在违反条款的现象；又如“未批先建”违法行为的追溯期限，“责令改正，处以?罚款”的规定适用等方面，环保部门在有关具体法律规定内容的理解与适用上也存在错误的运用。

显然，法律不适当的采用不可避免的会使环保部门在具体案件上出现错误决定，不正确的行政行为存在被撤销或重新作出的法律风险。然而，环保部门执法人员在分析适用法律规定时往往因为案情的复杂性、实践应用惯例等情况适用不恰当的法律规定的情形。

（四）环境行政处罚程序的法律风险

在分析环境行政处罚的法律风险中，不可忽视的当然是环保部门执法的程序风险防控。环境行政处罚需要经历立案、调查取证、事先告知及送达、申辩申诉或听证（如有）、集体审议、处罚决定下达及送达、执行、后督察、催告（如有）、强制执行（如有）、复议或诉讼（如有）、结案归档等整个程序流程，每一程序又存在细节程序事项。可以说，程序合规性在体现程序公正性方面尤为重要，这也是行政复议或诉讼中行政机关被挑错最多之处，也最为容易使得即使处罚正确的案件面临被撤销或重新作出的情况。

由于国家与地方都有不同的法律规范制约和约束行政管理部门的规定和实践，如在政府信息公开方面，天津政府在信息公开网络中给予的行政管理部门办理案件的时间少于国家的要求。在相对短的时间内，高效保质的完成行政处罚的程序合规、实体合法处理，提出较高的法律、技术专业素养与职业技能要求。

另外，在环境行政处罚文案的工作中，也存在文书的不规范性的问题，这类问题尤其在引用法律条文、主要内容不一致以及送达文书无签章，可能会导致作为证据提交的文书法律效力降低，影响处罚工作的合规开展与结案。

四、环保部门行政处罚法律风险应对

据前述分析，环保部门在开展行政处罚工作中潜在在处罚对象明确性、证据合规性、法律适用准确性、程序合法性等方面出现法律风险，从而影响具体案件处罚的合法合规，使得环保部门在面临核查、听证、复议、诉讼等时处于不利地位，也存在认定环保执法人员渎职的潜在风险。而法律风险在不同的环境违法案件中体现各有不同，在当前环境法律责任加重，环境执法越来越严苛，环境执法责任增强的形势下，环保部门防控环境行政处罚中潜在法律风险，建议应做到：

1. 注重证据采集的完整性，并保证证据法律效力。

在具体案件执法中注重证据完整性采集，并及时附在案件当中；并根据环境违法类型，制作可通用版的证据形式与内容。针例如污染超标案件中，记载有现场采样，就应附监测报告，而同样案源来源于现场检查，案件中附有监测报告，相应的笔录中应记载“现场采样”。如排污费核算单，不仅向有关部门或单位收集确定的用水量数据，而且制定形式上有明确法律依据、数据来源合法并盖章确认的书面内容。

2.针对不同案件，正确适用法律及法律条文，并确定适格的处罚对象。

在案件处罚依据采纳方面，应依据环境法律、行政法规及部门规章做出处罚决定，并对存在效力等级高或处罚较重的法律规范，适用效力等级高或处罚较重的法律规范。避免单独适用部门规章、规范性文件等。同时，对存在误解的法律条文重新认识，并在具体案件适用上正确适用。而针对受处罚企业的决策，坚持处罚行政管理相对人的原则，谨慎采取处罚非直接违反环境管理规范第三方。

3. 确保程序合法，完善处罚程序的流程。

在处罚程序操作上，应按照环境行政处罚办法等法律规范履行法定操作程序。同时，注意保证立案、案件处罚不能超出法定期限。根据处罚决定的不同，履行正确的权利告知义务如告知申辩、听证；在处罚决定变更中有充分的理由佐证变更决定合法性，并以文字形式确定下来。

4.重视有关环境处罚规定的变化及新要求

新环保法及其配套措施、新行政诉讼法等法律规范实施以来，我国对环境保护管理工作愈加要求严格，环境行政处罚工作也面临比较严峻的形势。环境行政处罚工作需要更为谨慎的合法合规开展，在排放标准提高、环评审查、处罚条件适用、诉讼时效等方面的准确把握，都需要学习新的法律规范，掌握哪些依然适用，哪些需要改变。