【专栏 • 境中观法】弃风限电的法律思考

【境中观法】

“境中观法”的“境”即“环境”。“十三五”规划明确提出：“坚持绿色发展，着力改善生态环境”。无疑，日益严格的环保标准和环保监管将成为我国环境保护工作的新常态。本专栏立足于环境法律实务，对相关问题提出专业性分析与多方位思考，以期对提升环境法律意识、推进我国环境法制建设有所裨益。

摘要：

优先发展风能等可再生能源是我国能源战略的重要组成部分，它不仅有利于调整我国能源结构，维护能源安全，同时也是防治大气污染、保护环境的重要措施，特别是在我国雾霾迷城的当下，发展可再生能源尤其具有现实紧迫性。《可再生能源法》的颁布实施使我国风电产业有了长足发展，但风电发展过程中所遭遇的弃风限电问题并未得到解决。为什么实践中弃风限电问题还会长期存在呢？本文将从全额保障收购制度的本身进行分析。

优先发展风能等可再生能源是我国能源战略的重要组成部分，它不仅有利于调整我国能源结构，维护能源安全，同时也是防治大气污染、保护环境的重要措施，特别是在我国雾霾迷城的当下，发展可再生能源尤其具有现实紧迫性。《可再生能源法》的颁布实施使我国风电产业有了长足发展，装机容量持续增加，目前已超越核电成为我国第三大电源，但风电发展过程中所遭遇的弃风限电问题却长期没有得到解决，成为困扰行业发展的主要障碍。国家能源局的统计数据显示，今年上半年全国风电弃风电量323亿千瓦时，同比增加148亿千瓦时，平均弃风率21%，同比上升6个百分点。其中，作为我国风能大省的甘肃弃风率达到了47%。

这里所说的弃风限电主要是指风机处于正常情况下，电力调度机构要求部分风电场风机降出力或暂停运行的现象。这样看来，弃风限电本质上是由于电力系统对风电的消纳能力不足所造成的。实际上，我国《可再生能源法》已经通过全额保障性收购制度对包括风电在内的可再生能源发电消纳作出了明确的规定。

理论上讲，如果这种全额保障收购制度得以有效实施，就不应该出现上述严重的弃风限电问题。那么，为什么实践中弃风限电问题还会长期存在呢？对此，需要对全额保障收购的制度本身进行分析。

《可再生能源法》第十四条的规定，国家对可再生能源发电实施全额保障性收购制度，并规定了政府、电网企业和可再生能源发电企业各自的法定义务。其中，政府的主要职责在于宏观调控与监管，一是国家有关部门制定全国可再生能源开发利用规划，二是根据规划，国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法；三是由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。其次，对于电网企业而言，其主要责任是与适格的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购符合条件的可再生能源并网发电项目的上网电量。同时，有义务加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，发展和应用智能电网、储能等技术，完善电网运行管理，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。第三，可再生能源发电企业应当是按照可再生能源开发利用规划建设、依法取得行政许可或报送备案的企业，并且其并网发电项目需处于电网覆盖范围之内，并符合并网技术标准。此外，发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。由此可见，可再生能源发电的全额保障性收购有赖于三方主体各尽其责，互相配合才能实现，但实践中却并非如此。表面上看弃风限电是电网企业未履行全额收购义务所致，但实际上地方政府违规干预才是主因。例如，2015年甘肃省政府曾连发多个通知，要求新能源企业参与电量直接交易，使以风电为代表的新能源发电企业需通过贱卖的方式，换取上网的权利。新疆则干脆下令冬季不参与直供电交易的风电场光伏电站全部停止发电。此外，云南省为解决火电企业困难，还提出了“风电火电的置换交易”，要求风电补偿火电。地方政府的上述种种做法固然有着诸多方面的利益考量，甚至还有不得已的成分存在，但这些做法无疑都会在不同程度上影响到我国可再生能源发展战略，有违《可再生能源法》立法的初衷。

地方政府之所以违规干预与我国《可再生能源法》全额保障收购制度缺乏对政府的有效约束密切相关。上述我国可再生能源发电的全额保障收购制度中所指的政府主要是中央政府及其主管部门，而缺乏对省级地方政府的要求。因此，如何规范地方政府行为，强化地方政府在推进可再生能源发展中的作用应该成为解决弃风限电问题的关键所在。

尽管《可再生能源法》规定过于原则，可操作性偏弱，但其中还是对地方政府责任作出了总括性的规定，这种规定集中体现在地方政府发展可再生能源的总量目标上。根据《可再生能源法》第七条规定，国家能源主管部门根据全国的能源需求情况以及可再生能源资源的实际状况来制定全国性的可再生能源开发利用中长期总量目标，并以此为根据，确定省级行政区域可再生能源开发利用的中长期总量目标，并公布实施。实行总量目标制度是各国发展可再生能源的普遍做法，它为中央和省级政府设定了总括性的行为约束义务，即国家和省级政府有义务在规定的期限内实现可再生能源发展的总量目标，这无疑为政府有关可再生能源的行为设定了总体性的控制性规定，从这个意义上看，我们可以围绕地方政府总量目标制度来强化对地方政府的责任约束机制。

首先，从法律上明确省级行政区域可再生能源利用总量目标对地方政府的法律拘束力。当然，基于可再生能源资源分布的地区差异等因素，需要科学合理拟定省级行政区域需要实现的可再生能源开发利用总量目标。

其次，强化地方政府的问责制度。这方面需要引入地方政府的目标责任制和考核评价制度，将省级政府对可再生能源发展目标的完成情况纳入政府、政府相关部门及负责人的考核内容，考核结果向社会公开，并强化对未完成可再生能源开发利用目标的地方政府及其负责人的行政问责。

第三，完善地方政府的外部监督机制。除了行政监督之外，对于地方政府的外部监督通常包括国家权力部门的监督、社会监督和司法监督等多种形式。其中，除了在现有基础上细化人民代表大会的监督和完善政府信息公开基础上的社会监督外，有必要进一步强化对地方政府的司法监督，探索设立对地方政府的行政公益诉讼制度，授权社会组织可依法对未能如期完成可再生能源发展总量目标及其相关目标的地方政府提起公益诉讼。