金诺法谈| 政府投资基金相关规则梳理和解读

2017年4月1日，国家发改委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》生效。《政府出资产业投资基金管理暂行办法》针对基金的募资、投资、管理、退出等环节，以信息登记、绩效评价和信用评价的方式对政府出资产业投资基金运行进行宏观信用信息监督管理，重点强调针对政府出资产业投资基金设立后的运行监测、信用评价和绩效评价，对政府出资产业投资基金的政策效果和投融资绩效进行宏观总体评估，完善相关监管规则。

本文拟通过梳理和解读政府产业基金的相关监管规定，明确财政部与发改委在政府投资基金方面的规则差异和不同监管思路。

政府投资基金相关规则的历史演变

1. 2005年9月，发改委会同科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理等10部门发布《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委等十部委令2005年第39号令），规定国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。

2. 2008年10月，国务院办公厅颁发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号），明确了政府引导基金在募集、运作、管理与风险控制等方面的监管要求。

3. 2011年1月，国家发改委颁布《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》（发改办财金〔2011〕253号，已失效），规定除特定情形外，凡在试点地区工商行政管理部门登记的主要从事非公开交易企业股权投资业务的股权投资企业，以及以股权投资企业为投资对象的股权投资企业均应当申请到国家发展改革委备案并接受备案管理。

4. 2011年11月，国家发改委颁布《国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知》（发改办财金〔2011〕2864号，已失效），进一步明确了股权投资企业在设立、资本募集、投资领域、风险控制、信息披露、备案管理等方面的要求。

5. 2014年8月，证监会颁布《私募投资基金监督管理暂行办法》将包括创业投资基金在内的股权投资基金等各类基金统一纳入调整范围。

6. 2014年11月，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），明确鼓励发展支持重点领域建设的投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。

7. 2015年11月，财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），明确了政府投资基金在设立、投资运作、风险管理、终止和退出、预算管理、资产管理等方面的要求。同年12月，又发布了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号）作为210号文的配套文件。

8. 2016年12月，发改委发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，并在17年4月发布《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》作为相关配套文件。

（目前，政府投资基金可直接适用的法律法规和相关政策主要有《公司法》、《合伙企业法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号）、《创业投资企业管理暂行办法》（发改委2005年39号令）、《私募投资基金管理暂行办法》（证监会2014年105号令）、《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），以及《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）等。）

发改委与财政部监管路径下政府基金的差异

根据上述规则，涉及政府出资的基金存在两个法律概念，一个是《政府投资基金暂行管理办法》下的“政府投资基金”，一个是《政府出资产业投资基金管理暂行办法》下的“政府出资产业投资基金”。

金诺解读：

“政府投资基金”和“政府出资产业投资基金”本质上均属于股权投资基金和创业投资基金，这和证监会监管的“股权投资基金和创业投资基金”有相互重叠之处。从逻辑上而言，股权基金和创业基金包含了上述两类基金。有观点认为，加上证监会对股权投资基金和创业投资基金的监管权限，政府出资的投资基金形成了以证监会、发改委和财政部为主的“三重监管”。

虽然“政府投资基金”和“政府出资产业投资基金”概念相似，本质相同，但“政府投资基金”与“政府出资产业投资基金”在某些方面还是存在着区别：

金诺解读：

资金来源方面，二者均强调政府出资资金要以财政预算内资金为主，主体应是中央政府、地方政府及其部门。与政府投资基金相比，政府出资产业投资基金多了一项专项建设基金。

金诺解读：

《政府投资基金暂行管理办法》指定了财政部门履行政府出资人职责，《政府出资产业投资基金管理暂行办法》仅给出“政府出资人”概念。笔者认为在“政府出资产业投资基金”项下，其他政府部门亦可成为出资人，履行其在基金中的出资人职责。

金诺解读：

设立政府投资基金有政府审批的前置程序，由于政府投资基金和政府出资产业投资基金在概念、本质上并无二致。那么，拟设立的一只同时满足“政府投资基金”和“政府出资产业投资基金”要件的基金，是否要履行前置审批程序，存在疑问。

金诺解读：

横向看，中基协和发改委对备案/登记的时间截点均是募集完毕后的20个工作日内。但在审核时间上，中基协是“自收齐备案材料之日起20个工作日内”，发改委是“报送材料齐备后五个工作日内”。在此的疑问是，经政府批准的“政府投资基金”或发改委“全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统”登记的“政府出资产业投资基金”是否还需到中基协进行备案？在中基协与两个部委作出明确的分工之前，笔者认为稳妥起见的做法还是在中基协办理备案，因为根据目前的监管体系，中基协对两类基金都有权监管。

金诺解读：

在基金设立方式上，“政府投资基金”只规定了政府单独或与社会资本共同出资新设；“政府出资产业投资基金”在新设的基础上，允许向符合条件的已有产业投资基金投资。

金诺解读：

在投资对象上，两者的投资领域差别较大，侧重点各有不同，财政部颁发侧重于“市场失灵，外溢性明显的重点领域和薄弱环节”，发改委的办法则侧重于其主管的传统基础设施领域，以及战略新兴领域、先进制造业、双创领域，但增加了对非基本公共服务领域、住房保障领域和生态环境领域的投资。

金诺解读：

禁止投资事项中，发改委明确了不得“明股实债”。虽然财政部在此没有规定，但随后的财政部50号文、87号文，强调地方政府除发行地方政府债券外不得以任何方式举借债务，同时通过正面清单、负面清单的方式对政府通过“采购服务”为名股实债提供融资担保的漏洞打上了补丁。

不同的基金监管思路

《政府投资基金暂行管理办法》与《政府出资产业投资基金管理暂行办法》体现了财政部和发改委在政府出资基金上不同的监管思路与侧重点。

财政部的《政府投资基金暂行管理办法》是从财政资金监管的角度出发，通过设立“政府投资基金的预算管理”和“政府投资基金的资产管理”两个专门章节，明确相关资金的财政处理要求，规范政府出资在基金募集、投资、管理、退出等环节的运作，重点落在财政资金的运用。

发改委的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》则从基金的政策属性和政府性资金属性出发，通过对基金设立后的信息采集、运行监测、信用评价和绩效评价，对政府出资基金投融资活动的总体状况和发展趋势进行政策评估、信用评估和趋势把控，突出强调了发展改革部门在政府出资产业投资基金中的政府投融资行为特征，重点监管产业政策方向。