政府购买服务典型禁止性事项及其法律分析

3月1日起，《政府购买服务管理办法》（政部令第102号）正式施行，在过往政府购买服务相关的规范性文件基础上，这是第一次以政府部门规章的形式对政府购买服务各项要素及实施相关的内容予以规定，既规范和解决了以往部分文件中关于政府购买服务内容的零散与冲突，也纠正和总结了过往实践中政府购买服务的歪曲理解现象。本文仅对第102号令中政府购买服务的典型禁止性事项进行总结，并对相关表现予以分析。

1. 禁止通过政府购买服务形式购买货物和工程

财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔2017〕87号）明确规定，“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目”，并对典型领域的建设工程项目如交通运输、社会事业等进行举例列举，进一步强调政府购买服务的禁止内容。财政部令第102号文进一步予以明确。政府购买服务是推进政府职能改革，转变政府服务方式的一种举措，将传统的政府自行完成服务内容转变成向社会力量购买、政府监督，提升服务水平的同时，也转变政府履行责任的方式，同时与部分提供垄断性服务的事业单位改革相适应，而政府采购的货物或工程标的，因其本身要么采购周期长，要么无需通过前述模式实施，又因其属于《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）或《中华人民共和国招标投标法》（以下简称“《招标投标法》”）规范的内容，直接根据前述法律、行政法规规章或政策性文件规定的常规程序进行即可。

2. 禁止通过政府购买服务形式购买工程和服务打包项目

财预〔2017〕87号文首先对该建设工程和服务打包项目予以禁止，财政部令第102号文也予以明确，政府购买服务内容只包括服务，将服务与建设工程一起打包的形式进行购买，一方面，变相规避建设工程相关采购或招投标法律法规规定，另一方面，工程和服务打包项目通常投资体量大，政府支出责任重，通过政府购买服务形式在时间和支出责任的测算上都无法满足财政预算管理的要求，实践中通常通过政府和社会资本合作形式实施。需要注意的是，棚户区改造和异地扶贫搬迁项目在财预〔2017〕87号文中作为政府购买工程的例外情形纳入了政府购买服务范围，但本次财政部令第102号文并未提及，一方面，从背景考量上，基于财预〔2017〕87号文发布之时，各地棚户区改造项目需求量大且融资渠道不明，2018年3月明确棚户区改造专项债券并获准发行后，且经过两年棚户区改造项目的大力推进，其需求大大得到缓解且获得明确渠道；另一方面，从合规性上，棚户区改造和异地扶贫搬迁项目均属于建设工程项目或工程与服务打包项目，在无例外规定情形下，自财政部令第102号文施行起，其不能再通过政府购买服务形式实施。

3. 禁止通过政府购买服务形式增加财政预算支出

财政部关于政府购买服务有关预算管理问题的通知（财预〔2014〕13号）、财预〔2017〕87号文和财政部令第102号文均明确规定，政府购买服务应当先有预算，后购买服务，购买服务所需资金应纳入财政预算，且应从既有预算中统筹安排。这种既有预算包括项目启动当年度的预算支出应纳入部门年度预算，也包括项目可能发生的整个周期内的预算支出应纳入部门中期财政规划。禁止增加财政预算支出有两种表现形式：

（1）没有财政预算而实施政府购买服务，包括属于政府政府购买服务指导性目录事项而本年度尚未安排财政预算支出进行购买的行为，也包括对不会安排财政预算支出的非政府购买服务事项进行购买的行为；

（2）通过政府购买服务而新增财政预算，包括对属于政府政府购买服务指导性目录事项，通过新增部门预算形式安排财政预算支出的行为，也包括虚构政府购买服务事项来增加政府财政支出的行为。

4. 禁止通过政府购买服务形式购买融资行为

财预〔2017〕87号文和财政部令第102号文均明确规定政府融资行为不属于政府购买服务范畴，同时包括向金融机构或非金融机构的融资。一方面，根据《中华人民共和国预算法》等法律法规政策性文件关于政府融资相关规定，除了通过国际组织或国际金融组织和外国政府进行贷款或担保外，政府唯一合法的融资渠道为发行政府债券，在提前下达的政府债券限额内发行，以规范地方政府非法融资行为和防控地方政府债务风险；另一方面，政府购买服务的内容通常是指政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需辅助性服务，具体包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理和协调性服务、技术性服务和政府履职所需辅助性服务，而政府融资行为并不属于前述服务内容。

5. 禁止通过政府购买服务合同违法违规融资

财预〔2017〕87号文明确禁止利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，同时对项目融资审查提出了相关注意事项，财政部令第102号文直接正面允许依法依规的政府购买服务合同通过金融机构进行融资，其依法依规形式条件主要包括：

（1）购买主体合规，购买方为各级国家机关，而党的机关、政协机关、民政党派机关和承担行政职能的事业单位和具有行政编制的社群组织也可参照实施；

（2）承接主体合规，合同供应商已履行登记程序、无特定违法违规行为的企业、社会团体、经过改革的公益二类事业单位、从事生产经营活动的事业单位及农村集体经济组织、基层群众自治组织、个人，在满足政府购买服务对特定事项主体资格情形下，均可作为承接主体；

（3）服务内容，合同内容需符合本级财政部门制定的政府购买服务指导性目录及各部门据其制定的部门政府购买服务指导性目录内容，且前述指导性目录内容应符合政府职责范围且不属于必须由政府直接履职事项；

（4）服务期限，合同期限通常为1年，在满足购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的条件下，最长不超过3年，与财政预算编制年限及三年滚动财政规划相一致；

（5）项目预算，政府购买服务项目应有明确的预算审批文件，包括本级人大对当年度和中长期（如有）预算的批复文件，也包括本级财政部门向各部门下达的预算批复文件。

需要注意的是，政府购买服务合同的融资禁止购买主体任何形式的担保行为，包括直接担保，也包括以承诺函或安慰函形式的隐性担保。

6. 禁止通过政府购买服务形式购买人员招聘相关行为

财政部令第102号文第一次规定购买人员招聘等行为不属于政府购买服务范畴，既是基于设定政府购买服务的宗旨，也是基于实践中变相的政府购买行为。宗旨上，政府通过向社会力量购买服务，是为了响应放管服改革政策要求，推行服务型政府和提升服务质量实施的重要举措，从以人定费向以事定费转变，实现费随事转，提升政府提供公共服务的灵活性与效率；实践中，通过政府购买服务的形式购买人员招聘行为，包括人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项，购买服务与养人办事同时存在，不利于推进事业单位改革，而购买人员招聘相关行为，对人员的长期性使用，也不利于政府提供公共服务内容评估与有序进退。需要注意的是，购买人员招聘相关行为与政府通过向个人购买服务，这与前述变相用工存在本质区别，向个人购买政府服务是特定情形下，向具有特殊技能或专业能力的个人购买其技能或能力，且明确存在一定履行期限。