政府出资设立产业基金重点问题的探讨

一、基金规模与架构设计

目前，市场现存的产业基金从数量和规模上都十分巨大，政府出资往往动辄十几亿上百亿，事实上，政府直接出资系出于吸引社会资本的目的，通过政府出资撬动各类社会资本共同带动地区产业和经济发展。与基金规模相适应，产业基金往往按“母基金”方式运作或者设立引导基金、母基金、子基金三级架构，通过上述基金架构，层层吸引社会资本，放大政府出资作用，形成总规模超千亿的“基金群”。

根据上述基金规模和架构的通常做法，律师提示：

1、政府出资方应结合地区财政状况及政府出资的吸引能力合理确定产业基金的规模，建立与基金规模相适应的基金架构。合理控制产业基金规模，避免在区内相同行业或领域重复设立产业基金，避免重复设立功能定位类似的产业基金。

2、产业基金往往需要较多社会资本注入，优质社会资本包括金融机构、专业基金公司、上市公司、行业知名企业等，其出资实力及投资经验丰富，但在当前情形下，产业基金的募资也并非易事，每一层基金架构的设计都需要不断吸引社会资本，如不能吸引和选择优质的社会资本加入产业基金，势必影响产业基金未来的运作甚至出现相关争端。

3、产业基金规模还应该与区内企业质量和需求相适应，当项目资源稀缺时，可能导致基金投资寻求地域外企业或者出现募集资金闲置的问题，这对产业基金的设立初衷不符也影响产业基金未来的绩效考评，因此，政府出资方既要做好发起设立工作，同时也要做好未来应对绩效考评的准备。

综上，律师提示政府出资方，应密切关注募资难及优质标的企业少的问题，在综合了解区域内经济社会发展现实的情况下合理确定基金规模和架构。

二、设立基金管理公司的考量因素

一个运行良好的产业基金，离不开优秀的基金管理公司和管理团队，二者关系密切，互相成就。就政府出资产业基金管理公司而言，法律法规和监管政策都对其管理能力和专业性提出了更高要求。为避免政府出资人行政管理效率和投资管理经验不足问题，一般要求政府出资产业基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务，而将日常事务交由基金管理公司负责。上述政策的原则性要求体现了产业基金的“应然状态”，但现实中往往政府出资人出于对资金安全以及监管的要求，无法将产业基金的管理工作完全交由市场化基金管理公司，而是采取迂回策略，参与产业基金管理公司的设立，以基金管理公司股东的身份参与到基金的日常管理工作中。

律师认为，管理公司在产业基金管理过程中责任重大，尽管相关产业基金设立的若干专门委员会对产业基金运营提供支撑，但产业基金的投资工作还是需要管理公司和专业投资人员最终落实。因此，有政府出资方参与基金管理公司的组建并作为基金管理公司股东是十分适宜的，也是惯常做法。

针对基金管理公司的设立，律师提示如下两点：

一是政府出资人参与基金管理公司设立，作为基金管理公司的股东应做好自身定位。政府出资人应关注未来产业基金的投资方向是否符合产业基金的设立目的、投资范围/行业是否违反监管要求、资金运用是否依法合规、就基金管理公司对基金的日常管理工作进行绩效考评以及发挥政府出资人的资源优势协调相关投资项目问题。律师认为，政府出资人应利用基金管理公司中专业投资机构和投资团队的专业和经验优势，由其进行具体项目的筛选、相关投资尽调等，政府出资方履行好自身决策程序，无需过多参与具体项目细节探讨，这便最大限度的坚持了市场化运作原则的要求，也发挥了自身的优势。

二是基金管理公司未来将作为产业基金GP（产业基金如采取合伙企业模式），此时，基金管理人是否属于国有企业将成为判断合伙型产业基金合法性的重要内容。根据合伙企业法，国有企业不得作为承担无限连带责任的普通合伙人，如基金管理公司中国资成分较高，进而被界定为国有企业，则可能违反上述规定。根据通常做法，律师建议，如政府出资方在基金管理公司中持股较多，则可由政府出资方下设独资公司，由该独资公司入股基金管理公司，进而隔离国有出资主体的连带责任。另外，也可分散国资成分在基金管理公司的持股比例，国资持股控制在50%及以下，且不作为第一大股东，或者国资与民资持股比例相当。当然，实践中也已经出现国有企业担任GP的合伙企业完成工商登记及基金业协会备案的案例。

三、投后管理的重点难点

与普通股权、创投类私募基金不同，政府出资产业基金不完全注重自身的投资收益问题（有时会做出向市场和社会投资者让利的举措），其更注重产业基金的运行状况、产业基金所起到的社会效果和对地区经济发展的贡献、产业基金及其管理公司的日常经营情况等。因此，作为政府出资方，不仅要发起设立产业基金，还应关注未来基金的投资运营情况，做好监管和相关考评工作。

根据政府出资产业基金管理暂行办法，政府出资产业投资基金绩效评价指标主要包括：

1.基金实缴资本占认缴资本的比例；

2.基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，综合评估政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等；

3.基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为；

4.是否存在违反法律、行政法规等行为。

律师认为，上述考核指标可作为参考依据。除此之外，还应建立对产业基金管理公司的绩效评价指标体系，该体系应更加详细并具备实施可能性。上述考评体系及考评指标是检验政府出资产业基金实际运营效果的标准，政府出资方应充分对照标准考虑未来产业基金能否经得住检验。同时，随着政府出资产业基金行业信用建设的不断完善，地方发展改革部门负责区域内政府出资产业投资基金行业信用体系建设，通过政府出资产业投资基金信用信息登记系统报送基金、基金管理人和从业人员有关信息。上述信息报送对产业基金信息披露提出要求，是产业基金在监管体系内逐渐透明化的重要体现。

四、律师观点

律师选取了政府出资设立产业基金的三方面重要内容并进行了详细探讨，政府出资产业基金的监管内容还有很多细节并未涉及，例如对管理公司的相关资格资质要求、对政府资金的监管要求，对投资领域的要求和限制、投资决策中对投资比例和投资退出形式的要求等等，但从宏观和整体而言，目前政府出资产业基金政策趋于逐渐完善，这将对政府出资人提出了更高的要求。因此，律师建议政府出资方应建立全新的监管思路并树立全新的责任意识，真正将产业基金的作用发挥出来，不能做一时一事的简单构想，而要结合实际和规范要求，全面统筹未来，只有这样才能避免未来产业基金设立后的诸多问题和不确定性，才能真正经得住市场和各项考评的检验。