矿产资源法修改专题研究（一）|解读我国矿产资源“权益金” ——基于《矿产资源法（修订草案）》的立法视角

矿产资源是一种特殊的自然资源，属于非可再生资源，其储量是有限的，是社会生产发展的重要物质基础。矿产资源权益金制度本身是合理的，本质上是国家对矿业这一特殊产业征收的税费。目前，世界上大多数国家都有相关法律法规以权益金方式体现对该种特殊资源的所有权益，任何人开发矿产资源都要向所有者缴纳权益金，以作为对资源所有者的一种补偿。在我国，矿产资源属于宪法和法律规定的全民所有的自然资源，建立矿产资源国家权益金制度是明确矿产资源国家所有者权益的具体实现形式。此次《矿产资源法》修订，将此前矿产资源权益金制度改革方案在立法层面予以落实，使我国矿产资源权益金的缴纳类型在立法层面得以固定。

一、《矿产资源法（修订草案）》从立法层面落实了矿产资源“权益金”制度改革的具体内容

矿产资源权益金制度改革前，从事矿产资源勘查开采的单位，除一般性税费外，需缴纳矿业权价款、矿业权使用费、矿产资源补偿费、资源税，还需要缴存矿山环境治理恢复保证金。改革前的政策存在一些突出问题，矿业权价款只涵盖国家出资探明矿产地，不能充分实现和维护国家矿产资源权益；矿产资源开发收益分配缺乏有效调节、各项税费定位不清晰，矿山企业生态环境治理恢复责任落实不到位等。为解决上述问题，按照生态文明体制改革的要求，财政部、国土资源部积极推动建立了矿产资源权益金制度。2017年4月13日，国务院颁发了《矿产资源权益金制度改革方案的通知》，该方案提出要求完善矿产资源税费制度、落实矿业企业责任、治理恢复环境，合理确定中央与地方矿产资源收入分配比例等具体问题。该方案针对不同环节对于矿产资源权益金的具体征收推出了四项改革措施：在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让权益；在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费；在矿产开采环节，组织实施资源税改革；在矿山环境治理恢复环节，将矿产环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。改革方案致力于完善的针对矿产资源征收的四项税费制度，有利于合理调节矿产资源收入，落实矿山企业环境治理恢复责任，从根上上促进资源的集约节约利用，旨在构建公平的矿业市场竞争环境。

《矿产资源法（修订草案）》将此前权益金制度改革方案中涉及的税费部分的具体内容从矿产资源法的立法层面予以确定和落实。具体体现在第二十四条和第三十五条，分别是“费用”和“生态修复资金”，与此前国务院权益金改革制度的具体内容相呼应。其中，第二十四条规定了探矿权人、采矿权人应当按照国家规定的标准，分别缴纳探矿权占用费、采矿权占用费。同时，开采矿产资源应当依法缴纳资源税。第二十四条将矿业权出让权益、占用费、矿产资源税的缴纳集中规定在一个条文之中。而第三十五条规定的生态修复资金，从具体名称上改变了改革方案中生态修复基金的提法。

二、矿业权出让权益、矿业权占用费的立法背景及实践探讨

矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人，而依法收取的国有资源有偿使用收入。矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益。矿业权出让收益为中央和地方共享收入，纳入一般公共预算管理。矿业权出让收益原则上通过出让金额的形式征收。对属于资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高等情形的矿业权，可探索通过矿业权出让收益率的形式征收。具体征收形式由矿业权出让机关依据资源禀赋、勘查开发条件和宏观调控要求等因素进行选择。权益金制度出台以来，很多省市先后颁布了矿业权出让收益基准价和实施细则，大部分基于出让金额形式来确定出让收益基准价。我国现行的矿产资源权益金政策具有诸多合理性和先进性，考虑了诸多变化因素，且考虑到了结合各省的实际情况，具有较高的可调节性。开采阶段以出让收益率确定矿产资源权益金的政策，是其中最合理的部分。在实践中针对权益金的征收也存在一些质疑的声音，由于开采环节在企业尚未取得盈利时征收权益金，并未与企业投资收益和矿产品市场行情挂钩，无法体现产值高、效益好则缴纳权益金高，市场低迷收益低则缴纳权益金少的关系。因此，有专家学者建议相关部门参照资源税征收方式研究制定矿业权出让收益率，依据矿业权出让收益率逐年征收权益金，同时出让收益与矿业企业销售额和收益挂钩，随行就市，充分反映市场供求规律，这将有利于提高社会资金投入矿产资源勘查的积极性，有利于矿业企业的可持续发展。同时，各省制定的权益金基准价和计算方法不统一，可能造成同一矿产权益金基准价差距较大，由此极有可能带来不公平的开发环境，建议从国家层面统一权益金基准价标准，各地区给出合理的调整系数，避免产生区域严重不平衡的问题。此外，对于探矿权矿产资源权益金缺乏非因企业过错而无法开采时的退还机制，以及超额征收时的退还机制，也是在实践中值得引起注意的问题。

此前，矿产资源权益金制度改革方案中提到，在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。将改革前主要依据占地面积、单位面积按年定额征收的探矿权采矿权使用费，整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整的矿业权占用费，有效防范矿业权市场中的“跑马圈地”、“圈而不探”行为，提高矿产资源利用效率。改革后，各省市也分别出台了征收矿业权占用费相关的配套性规定。此次《矿产资源法》修订，将矿业权占用费规定在“费用”条款之中，是从立法层面对矿业权占用费进行落实。

三、《矿产资源法（修订草案）》中“资源税”与即将生效的《资源税法》

矿产资源税则是指在中华人民共和国领域内开发矿产资源的主体依据我国资源税法所缴纳的资源税。从《矿产资源法》修订草案来看，矿产资源税的征收与矿业权出让金、占用费一同被规定在“费用”条款项下。因此，矿产资源税的征收，是矿产资源税费中的一项重要内容。从立法进程的角度来看，我国《资源税法》已经先于《矿产资源法》出台。

从《资源税法》本身的立法来看，我国首部《资源税法》已于2019年8月26日通过，并将于2020年9月1日起正式实施，我国矿产资源税征收的具体内容实现了立法层面的继承与突破。《资源税法》颁布的前身是《资源税暂行条例》，2011年11月，修改后的《资源税暂行条例》开始施行，资源税改革推广至全国，在从量计征的基础上增加了从价定率的计征办法。而后，2016年财政部和国家税务总局联合对外发布了《关于全面推进资源税改革的通知》，明确了清费立税的基本原则，解决税费重叠和功能交叉的问题，将矿产资源补偿费等收费基金适当并入资源税，取缔违规、越权设立的各项收费基金，进一步理顺了税费关系。我国将于今年9月1日起施行的我国首部《资源税法》在《资源税暂行条例》的基础上，采取了税制平移的立法模式，保持现行资源税税负框架总体不变，采用固定税率和幅度税率，且大部分税目将实施幅度税率，省级人民政府可在幅度内自行提出具体税率，仅有原油、天然气、中重稀土等少数资源实施固定税率。对实行幅度税率的资源，具体税率由省级人民政府在《税目税率表》规定的税率幅度内提出，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。 

四、立法的呼应：如何看待实践中关于税费是否叠置、税率费率是否过高的探讨？

我国矿产资源权益金制度改革的初衷是维护国家矿产资源权益，调整中央与地方的收益比例，减轻地方政府对于矿产资源开发的依赖，同时也兼顾改革对企业负担的影响，原则上不加重企业负担。权益金制度出台以来，也存在着矿产行业和矿业企业反映的一些问题，如权益金费率是否过高的问题、税费是否叠置的问题。我国曾对矿产资源征收过矿产资源费和矿产资源补偿费，资源税改革后将二者合并为新的资源税。矿产资源补偿费，原本是指采矿权人为补偿国家矿产资源的消耗而向国家缴纳的一定费用。资源税是以各种应税自然资源为课税对象、为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。但是，由于税、费二者不同的性质，税是政府提供公共产品的补偿，而费则是行政性的管制手段，因此部分学者认为将矿产资源补偿费并入资源税缺乏理论上的支撑。在作者看来，无论法理上是否可能构成税费叠置，二者均为基于矿产资源国有、补偿国家资源消耗而有偿使用而设置的税/费项目。

从立法角度来看，从《矿产资源法》的修订，将税、费共同规定在第二十四条之中，也体现了立法者认为应该对我国矿产资源同时征收税和费。该条款也是从立法角度呼应了权益金制度改革以来理论和实践层面的一些关于税费征收的疑问。但是，《矿产资源法》草案将矿业权出让收益、占用费与矿产资源税同时规定在“费用”项下是否合理，是否能很好的体现矿产资源税和费之间的关系问题，其条文立法技术层面的合理性也是值得思考的。从实践的角度来说，矿业权出让收益、矿业权占用费和资源税累积的费率是否过高从而可能影响到企业可持续发展确实是值得评估和商榷的重要问题。立法之后，实践之中，从具体落实和出台细则的方面，确实应该着重考量矿产资源税费征收额度的合理标准及允许的地区差异的限度等问题。

五、《矿产资源法（草案）》修订对于矿产企业的影响与提示

在我国《资源税法》付诸实施与《矿产资源法》修订之际，也是备受社会关注、行业关心的矿产资源权益金制度完善和发展的契机。从律师的角度来看，我们认为，对于矿山企业来说，改革可能带来探矿权、采矿权取得、维护成本的增加、同时环境治理恢复责任也更加明确。因此，对于矿山企业来说，提高资源的开采效率和资源的综合利用水平，按照改革方案与资源税法的政策导向，通过资源开采和使用率的提升来减少资源浪费，降低企业开采成本和减轻企业负担，同时充分运用政策空间，关注即将生效的资源税法及后续国务院可能根据资源税法出台的关于减免资源税的相关政策来降低企业成本。同时，矿山企业应注重关注企业信用，强化企业信用管理、合规管理，积极参与政府决策，合理反映企业诉求，促进企业在合法合规的基础上实现良性发展。