矿产资源法修改专题研究（二）| 浅析矿产资源法中公共利益的理解与界定

一、《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》中的“公共利益”

《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》在现行《中华人民共和国矿产资源法（2009修正）》的基础上，新增加了矿业权收回的条款，即第二十八条：“因公共利益需要，出让矿业权的人民政府自然资源主管部门可以收回矿业权，并依法给予合理补偿。”以法律规定的形式赋予了政府主管部门在涉及“公共利益”需要的前提下，享有收回矿业权的权利，然而《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》并未对“公共利益”的概念或者范围进行界定。

矿业权不同于一般的物权，不能简单照搬物权法对于“公共利益”的规定，矿产资源又同时与土地、山川、草原、森林等自然资源密切共存，矿产资源的开发和利用更加直接影响经济利益的获取。因此，合理的理解与界定“公共利益”的含义和适用范围才能更好的维护矿权人的合法权益，避免政府主管部门对“公共利益”进行扩大解释和权利滥用，也能够在涉及社会、集体、自然环境等关系整个社会可持续发展和人民生命健康的重大问题时，不一味追求经济利益而牺牲“公共利益”。

因此，《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》第二十八条中对于人民政府主管部门可行使矿业权收回权的前提条件，“因公共利益需要”中的“公共利益”表述过于笼统。

二、“公共利益”的概念

在我国现行法律法规中，未对“公共利益”给出明确的定义，单从“公共利益”这个词组本身来看，“公共利益”由“公共”和“利益”两部组成。“公共”做为“利益”的定语在现代汉语词典的释义分别为：“属于社会的，公有公用的”和“益处、好处”，也就是说，一般意义上的“公共利益”应理解为：属于社会的，公有公用的益处、好处。

如果从“公共”与“利益”两方面来界定“公共利益”，“公共”一词在历史发展中出现了诸多不同的意思表述，大概有以下几种分类，一是强调以数量上多数服从少数的不确定多数同意的数量说；二是在某一地域空间内涉及大多数人的利益但并不必然是全体人利益的地域说；三是从理性、正义、福利等角度来区分的正义说；四是强调非隔离性、数量上须具备一定程度的间接判断标准说。对于“利益”的认识也随着历史进程不断发展，历史唯物主义认为，利益既不仅是主体对客观事物的主观感受和精神需要，也不仅是主体所追求的客观事物，而是主观形式和客观内容的相互统一。利益主体是利益的承担者、实现者、归属者和拥护者，包括个人、社会、国家等。利益客体指利益主体需要所指向的对象，包括物质财富和非物质财富。由于利益主体的多元化，利益内容的确定要通过价值判断形成，但是价值评判是主观层面的，这就导致利益内容的不确定性和多样性。因为“公共”和“利益”本身是不确定的概念，“公共”与“利益”的组合又产生了不同的意蕴，所以“公共利益”的内涵更加无法清晰地呈现。[1]

我国学者界对于“公共利益”的概念以及定义方式也提出了不同的理解和表现形式。梁慧星教授组织起草的《中国物权法草案建议稿》第48条：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律法规规定的其它公共利益。”“征收不得适用于商业目的，国家基于发展商业的目的而需取得自然人法人财产的，只能通过订立合同的方式”[2]

王利明教授则反对采用正面界定和反面排除的方法来对公共利益进行界定，主要理由是：（1）公共利益概念的宽泛性。它极可能是经济利益，也可能是社会福祉，还可能包括教育、卫生、环境等各方面的利益。同时，公共利益和纯商业利益之间存在一定程度的交叉。（2）公共利益内容的发展性。它是一个开放的、不可穷尽、类型繁多的概念，且随着社会的发展而不断发展。（3）公共利益内涵的不确定性。它由判断利益内容的主观性和收益对象的不特定性所决定。无论进行何种分类都不能通过列举的方式完全准确界定公共利益的内涵。（4）公共利益层次的复杂性。公共利益本身具有不同层次，各种不同的公共利益之间可能会发生冲突。[3]

第十届全国人大常委会第十八次会议第四次分组审议《物权法草案》时，委员刘振伟提出可以对“公共利益”界定的程序作出一般性规定，无论哪一级政府界定“公共利益”，都要遵守这一套程序，只要程序合法，就会有利于结果的正确。

公共利益这一概念最特别之处在于其不确定性，是为典型的不确定法律概念。这种不确定性，可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。[4]随着现代社会的发展，社会群体、自然资源、生态环境、公共建设、社会福利等诸多方面都在不断的发展变化中，很难通过一段描述或概括列举的方式对“公共利益”作出能够完全被整个社会所接受的定义。因此，我国法律规范中一直没有对“公共利益”给出明确的界定，也是受“公共利益”概念的广泛性、内容的不确定性以及社会现实等多方因素影响的。

而因《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国民法典草案》（征求意见稿）中都规定：国家为了公共利益的需要，可以依法征收土地、不动产并给予合理补偿。《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》第二十八条也规定：“因公共利益需要，出让矿业权的人民政府自然资源主管部门可以收回矿业权，并依法给予合理补偿。”也就是说，在我国法律未对“公共利益”的概念和范围进行明确界定的情况下，赋予了人民政府在以“公共利益”为前提的条件下，享有征收土地、征收公民私有财产、收回已合法转让的权利的权利。

所以我们认为，即便目前无法通过简单定义或列举的方式来涵盖“公共利益”全部内涵和外延而对“公共利益”进行定义，也应该对“公共利益”在不同法律关系中的理解和适用作出适当的界定，限制和避免政府利益垄断、权利滥用，维护公民依法享有的各项权益。

三、“公共利益”在我国不同法律条文中的体现与适用

我国现行法律法规条款中，“公共利益”一词被广泛应用，如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国信托法》《中华人民共和国民法典草案》（征求意见稿）等法律中，都有关于涉及“公共利益”条款的相关规定。而对于众多“公共利益”条款的表述和适用均有不同。

《中华人民共和国宪法》第十条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”明确了《中华人民共和国宪法》规定中的“公共利益”主要体现在国家对土地、公民私有财产的征收或征用权利上。

《中华人民共和国民法典草案》（征求意见稿）第一百三十二条：“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。”规定了民事主体在行使民事权利时，也应受到限制，不能损害“公共利益”。

《中华人民共和国信托法》第六十条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：(一)救济贫困；(二)救助灾民；(三)扶助残疾人；(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；(五)发展医疗卫生事业；(六)发展环境保护事业，维护生态环境；(七)发展其他社会公益事业。”《中华人民共和国信托法》也是我国目前唯一一部对“公共利益”作出明确规定的法律。

《中华人民共和国著作权法》第四条第二款规定：“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益。”

且在“2002年WTO过渡性审议”中，国家版权局曾明确答复“构成不正当竞争，危害经济秩序的行为即可认定为损害公共利益”。

《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》（2017）最高法行申8518号法院审理意见认为：公共利益属于不确定法律概念，一种公共利益的实现经常是以私人利益的减损作为代价的，故在界定公共利益时应当遵循比例原则，对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，通过权衡，最大限度地避免因小失大，同时应当对减损的私人利益给予必要的公平、合理的补偿或赔偿。

由此可见，“公共利益”在不同的法律关系中的适用情况和条件存在一定的差异，且没有明确的法律概念，需要根据不同法律关系所调整主体的特殊性灵活理解与适用，即使人民法院在审理涉及“公共利益”的案件时，也需在遵守法律原则的前提下，行使自由裁判权。

四、《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》第二十八条的修改建议

综合我国各项法律规定、专家学者的建议以及《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》所调整法律关系的特殊性，我们认为《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》中人民政府自然资源主管部门可行使收回权的前提条件的“公共利益”不是应是政府的、某个团体的共同利益，不应是经营性的、商业性的、营利性的利益，应该是具体的、能够代表最广大人民群众的意志的，应涵盖以下几个方面：一是关系全体社会成员的共同利益，比如修建公路、桥、公共设施建设等。二是关系生态环境和自然资的保护，比如草原、森林、湿地、野生动物保护区的保护等。三是关系人类文明和历史传承的保护，比如文物古迹、风景名胜区的保护等。四是有关个人的生命、健康的保护，个人的生命健康应该是法律保护的最高利益，涉及人类生命健康安全的利益，应属于公共利益。

在我国，“公共利益”的话语权一直被政府管理部门所掌握，关于什么是“公共利益”，如何实现“公共利益”，以及为了实现“公共利益”如何对牺牲的主体进行补偿，都是由政府管理部门单方面决定。目前虽然还无法对“公共利益”的含义和范围作出明确界定，但为保护矿权人合法权益，避免政府主管部门对“公共利益”进行扩大解释和权利滥用，也防止因政府怠于行使收回矿业权职权，而损害“公共利益”建议第二十八条修改为：“因国家和社会公共利益需要，出让矿业权的人民政府自然资源主管部门收回矿业权的，应依法给予合理补偿。”将“公共利益”进行限缩性规定为“国家和社会公共利益”，将人民政府主管部门为了维护国家和社会公共利益的需要“可以”收回矿业权中的“可以”删除；明确人民政府主管部门为了国家和社会公共利益收回矿业权时，应给予矿业权人合理补偿，保障矿业权人的合法权益。

最后，希望人民政府主管部门在依法行使管理权利时，能够从法律原则的角度出发对“公共利益”进行合理的理解与适用，在避免公权力滥用损害私权利的同时，能够更好的维护相关权利人和人民群众的合法权益、维护社会稳定，实现社会的可持续发展。

参考文献

[1]贺小娟、牛忠江浅《论公共利益概念的界定》《现代经济信息》2011年第04期。

[2]梁慧星《中国物权法草案建议稿：条文、说明、理由与参考立法例》社会科学出版社2000年版，第192-193页。

[3]王利明《物权法草案中征收征用制度的完善》《中国法学》2005年第6期，第6页。

[4]陈新民《德国公法学基础理论》（上）第182页，山东人民出版社2001年版。