矿产资源法修改专题（三）| 由《矿产资源法》修订浅析我国矿产资源法律制度框架下矿业权的流转

我国现行《矿产资源法》于1986年颁布实施,并于1996年作了部分修改，国务院先后制定发布了一系列实施细则及管理办法等行政法规,共同构建了我国矿产资源管理的法律法规制度体系。但随着社会经济的快速发展和生态文明建设的不断推进，矿产资源管理也面临着一些新的问题，现行法律法规已不能满足市场经济快速发展的需求，特别是有关矿业权的流转，配套法律制度不够完善，在司法实践中关于矿业权流转的纠纷案件也涉及诸多争议性问题，直接影响矿业权人的权益保护、矿业权市场运行及生态环境的保护。为充分适应矿产资源管理改革要求和实践需要，2019年12月，自然资源部发出关于《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）公开征求意见的公告，征求意见稿中对于矿业权的出让、转让等行为进行了规定，同时也确有一些问题值得进一步探讨。

一、矿业权概述

矿业权是自然人、法人和其它社会组织依法享有的在一定区域和期限内，进行矿产资源勘查、开采的一系列经济活动的权利。矿产资源归国家所有，矿业权作为矿产资源国家所有权上设置的他物权，由矿业权人享有矿产资源使用权的一种排他性权利。矿业权的类型包括探矿权和采矿权。探矿权是指探矿权人在依法取得勘查许可证规定的范围和期限内，勘查矿产资源的权利。采矿权是指采矿权人在依法取得采矿许可证规定的范围和期限内，开采矿产资源的权利。

矿业权具有财产权属性和物权属性，矿业权是依矿资源国家所有权权能分离而产生的，矿业权的设立，使矿产资源所有权和对矿产资源的勘探、开采等矿产资源的使用权相分离，从而形成独立的财产权。1996年修订的《矿产资源法》明确了矿业权的有偿取得和依法转让制度，突出体现了矿业权的财产权属性。同时，矿业权人依法享有对其权利客体进行支配的排他权利，体现了矿业权也具有显著的物权属性。2007年《物权法》颁布实施，明确探矿权、采矿权属于用益物权的范畴，为矿业权的流转提供了制度上的保障。2019年底，《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）中提出实行矿业权登记制度，再次凸显了矿业权的物权属性。

二、矿业权流转制度沿革

（一）法律制度层面由禁止矿业权转让到允许有条件转让

我国矿业权流转法律制度的发展，历经了两个重要发展阶段，一是1996年以前矿业权禁止转让阶段，二是1996年《矿产资源法》修订以后允许矿业权在一定条件下可以转让阶段。我国在计划经济时期，矿业权的取得通过国家行政授权无偿取得，并且规定不得流转。1986年颁布的《矿产资源法》明文规定，采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押，严格禁止矿业权转让。因此，此阶段不存在通过转让方式获得矿业权的情形。但是随着社会市场经济的发展，矿业权禁止流转制度已经不能与市场经济发展的需要及扩大对外开放相适应，从而限制了我国矿业经济的发展。1996年《矿产资源法》修订，确立了矿业权有偿取得、依法转让的基本法律制度，允许矿业权在一定条件下可以转让。随后，我国逐步颁布了一系列关于矿业权流转的法规规章及规范性文件，对矿业权的转让、出租、抵押等流转方式进行了相对细化的规定，进一步明确了矿业权市场运行中的矿业权流转制度，初步建立了以市场为导向的矿业权流转机制。

矿业权流转制度的形成，对我国矿业经济的管理和发展具有重要意义，建立矿业权流转制度，有利于通过市场实现资源的合理配置，有利于矿产资源的合理开发及利用，顺应矿业权市场经济的需求和发展，从而推动我国的矿业经济的可持续、健康发展。 

（二）矿业权流转方式逐渐拓宽

矿业权流转，无论在国际还是国内，一般包括一级市场的流转和二级市场的流转。一级市场通常为矿业权的出让行为，为矿业权人权利的初始取得。二级市场中的矿业权流转包括矿业权转让、出租、抵押、承包、托管、继承等形式。通常情况下，矿业权流转主要指矿业权在二级市场中的流转。

根据我国《矿产资源法》及实践中矿业权流转的目的不同，我国矿业权的二级市场中较为常见的流转方式主要包括有偿方式和无偿方式两种。有偿方式主要是以获取公司经营权为目的的出资入股或以获取资金为目的的出售、出租、抵押等，无偿方式主要包括矿业权继承等。随着我国矿业经济的发展，矿业权的财产权市场化趋势加强，在流转方式上，矿业权流转从常见的矿业权直接转让，到矿业权的出租、抵押、承包、信托、赠与、继承等，逐渐呈现出流转方式的多样化。在制度规定上，我国现行法律法规仅对矿业权的转让、出租、抵押作出了相关规定，主要体现在《矿产资源法》第六条、《探矿权采矿权转让管理办法》第三条、第五条、第六条，《矿业权出让转让管理暂行规定》第六条、第三十六条等规定中，而对于矿业权承包、信托、股权转让、赠与、继承等流转方式，我国现行法律法规对此没有作出明文规定。在实践当中，上述矿业权流转方式有的已具普遍性，有的则为新的尝试，矿业权作为一项重要的财产权，其流转方式的逐渐拓宽是矿业权市场化发展的必然趋势，也是将来完善矿业法律制度的必然需求，有必要将多样化的流转方式逐步列入法律规制的范畴，以保障矿业权流转程序规范运行。

三、《矿产资源法（修订草案）》从立法层面对矿业权的流转进一步明确

尽管我国1996年修订的《矿产资源法》允许矿业权可以进行转让，但对矿业权的转让条件规定的非常严格。国务院颁布的《探矿权采矿权转让管理办法》、国土资源部颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》在现行矿产资源法律框架下对矿业权的转让做了进一步的规定和细化，明确矿业权可以出租、抵押，为实践中矿业权流转问题提供了可以操作的法规依据，一定程度上弥补了矿业权流转制度在立法层面的缺失。

本次《矿产资源法（修订草案）》规定：“矿业权人可以依法转让、出租、抵押矿业权。”将矿业权可以依法转让、出租、抵押纳入立法，使我国矿业权流转制度有了法律层面的规定，进一步完善了我国矿业权流转法律制度，不仅有利于规范矿业权流转行为，推进矿业权二级市场的发展，更能推动我国矿业经济的可持续性发展。但是本次修订草案仅对矿业权的转让、出租、抵押作出了一般的原则性规定，并没有就矿业权转让、出租、抵押的条件及程序要求作出具体性规定。

由于矿业权的出租、抵押与矿业权的转让有着本质的不同，矿业权直接转让是权利的让与，矿业权人权利义务发生转移，而矿业权出租是在矿业权人持有矿业权的情况下，将经营权租赁给他人，并收取一定的租金的行为，矿业权人仍需履行矿业权出让规定的义务。矿业权抵押是矿业权人通常基于自身债务履行或因生产经营融资需要，从而将矿业权设定抵押的行为。矿业权抵押权的实现实际是一个矿业权转让行为，矿业权转让的受让人应当符合国家规定的相关条件，而对于有贷款业务经营权的银行或非银行金融机构的抵押权人来讲显然不符合条件，因此法律对抵押权人的资质条件是否有一定限制值得讨论和明确。

基于矿业权转让、出租、抵押各流转方式的条件及程序有一定差别，特别是矿业权的出租、抵押，在矿业权行使中是否需要参照矿业权转让的条件及要求履行程序，是否对矿业权的出租、抵押有一定的放宽条件，《矿产资源法（修订草案）》没有对此予以明确。因此，笔者认为，有必要将矿业权的转让、出租、抵押需要满足的条件及程序性要求加以区分，使矿业权流转方式在法律制度上具有一定的可操作性，在《矿产资源法（修订草案）》原则性规定的基础上，建议出台相关配套实施细则对此作出进一步规定，使矿业权流转的具体制度进一步完善。

四、关于矿业权流转问题的思考及建议

（一）矿业权作为财产权，应当顺应财产权市场化需求，完善矿业权流转制度

矿业权市场化实现了国家矿产资源所有权与使用权的分离，对于通过市场机制取得矿业权的矿业权人而言，矿业权作为其重要的财产权，希望发挥其应有的效能，政策上放宽矿业权的流转条件，通过市场机制规范矿业权交易，对于增强矿业企业经济活力、实现矿业权人经济利益、实现矿产资源的有效利用具有重要作用。

我国现行法律法规及规范性文件对于矿业权流转的规定，仍然存在一定的条件限制，从市场经济角度不利于矿业权在二级市场的充分流转。矿业权的取得和流转是矿业产业运行中的重要环节，如果对矿业权取得和流转制度设置较多限制因素，在一定程度上约束了矿业权市场的发展。本次《矿产资源法（修订草案）》的修订，相关条文应当结合实践中矿业权流转中的实际问题进一步明确和细化，特别是关于矿业权的转让、出租、抵押需满足的法定条件及程序性规定，应当在法律条文或通过国务院出台配套的相关规定予以明确，以完善矿业权流转的具体制度，顺应矿业权市场化发展趋势。

（二）矿业权的公权性，决定了在矿业权行使过程中建立健全监督机制，保障矿业权流转有序进行

可持续发展是当前人类面临的重要任务，矿产资源不仅是人类生产和生活资料的基本源泉，也是国家发展经济的重要物质条件。纵然矿业权作为财产权由物权法加以规范，但是基于矿产资源的可持续发开发利用及公共利益需要，国家作为矿产资源的所有权人对于矿业权的行使有权力干预并实行宏观调控。

在矿业权流转活动中，国家对矿产资源的宏观调控主要为矿业权流转中的审批及监管。在市场占主导地位的现代经济社会，矿业权的流转越来越频繁，方式越来越灵活，需要国家有整套的法律制度保障其流转的规范性。而明确国家作为矿业权市场的管理者权利，对杜绝矿业权市场无序流转，避免矿产资源遭受乱采挖、破坏生态环境、保护各方合法权益不受侵犯具有重要意义。本次《矿产资源法（修订草案）》对矿业权流转内容的修订，在立法层面明确以允许矿业权依法流转为原则，鼓励多种矿业权流转方式为趋势，顺应了现代社会经济的发展现实需求，但也存在尚需进一步明确和细化的内容，比如国家对矿业权流转条件的要求，国家对各个流转方式的审批及监督机制等，未在本次《矿产资源法》修订中体现，从平衡市场和政府职能角度，有必要在立法中加以明确，使得矿业权的流转和行使更具指导性、合理性和可操作性。