金诺法谈 | 国有土地使用权界线简析——从商业项目绿化带加盖公共卫生间说起

近期工作中，律师接到某商业项目的咨询：当地政府相关部门为方便市民拟在该项目外绿化带加盖一座公共卫生间，但该商业项目已运营多年，项目运营团队出于加盖公共卫生间的位置在项目绿化带且靠近项目正门将影响项目整体外观和形象且卫生间投入使用后可能产生异味等的担忧，从项目的国有土地使用权范围、绿化带可能属于“代征用地”及其权属等角度认为政府相关部门无权在项目外绿化带加盖公共卫生间。律师认为，政府相关部门是否有权在此加盖公共卫生间一事本身不难判断，而由此引发的关于用地界线和权利界限的相关问题，才是更需土地权利人予以清晰认知的，特别是在实践中大量存在的商业地产项目所有权人与运营主体分开而运营主体侧重经营、对土地和规划等法规不深熟悉的情况下。本文正是藉由上述情况和角度，通过律师的相关介绍与分析，以图读者可对国有土地使用权界线相关的问题有所了解。

 一、“代征用地”是什么？权利人是谁？ 

第一，“代征用地”并非是一个普遍适用的专业法律术语，而是土地整理下在一定历史时期形成的一个实操领域的词汇。我国公开普遍适用的法律法规特别是人大及其常委会制定的法律和国务院制定的法规中，均未明确规定有“代征用地”，仅是北京市等少数地区的地方规范性文件中涉及了“代征用地”一词，其中北京市《北京市城市房屋拆迁管理办法》和《北京市国土资源局、北京市规划委员会关于土地总登记过程中与规划管理衔接问题的通知》、天津市《天津市人民政府办公厅关于城市基础设施配套收费与建设体制改革的工作意见》、广州市《广州市居住区配套公共服务设施管理暂行规定》均只是使用了“代征用地”，但未进行定义。第二，站在二级土地开发的角度，由于代征行为本身与我国现行的土地出让与开发制度存在诸多冲突，因此，通过近年《北京市代征城市绿化用地移交建设管理办法》、《北京市代征城市道路用地规划实施管理意见》与前述规范性文件管中窥豹，可知所谓“代征用地”通常限于绿化带、缓冲带、低等级市政道路、电力设施等市政配套基础设施之用，而目前的实施主体也仅限于土地一级开发单位。第三，一般来说，如存在“代征用地”，则应在土地出让合同和《建设用地规划许可证》等文件中予以写明，并在“代征用地”整理和建设后由土地和规划、交通委、园林绿化等相关部门进行验收，且该验收作为办理工程竣工验收等审批手续的前置条件。第四、建设单位对“代征用地”行使代征收、代整理甚至建设等义务并验收后，应按照相关规范性文件的规定将其向政府相关部门办理移交，并由后者为主体办理不动产登记手续。同时，国有土地使用权的范围并不包括代征用地，这一点亦有最高人民法院相关判例予以认定。

回到本文开篇商业项目所询事宜中，一者，该商业项目所提供的相关土地出让合同与规划、土地权证上并未载明“代征用地”信息，二者即使假设该绿化带地块属于“代征用地”，该商业项目也并非其物权上的权利人。

 二、绿化带与该商业项目的关系——国有土地使用权的界线 

如前所述，拟加盖公共卫生间的绿化带非“代征用地”，并且从严格的法律意义上讲，也非该商业项目本身的绿化带。

将拟加盖公共卫生间的绿化带理解为“项目本身的绿化带”，这在一定层面上讲是正确的，因为绿化带确因项目而来。但是，从法律层面上讲，这一理解又是不正确的，因为绿化带与狭义上的项目用地即可用地面积，其权利人本身就是不一致的。项目用地，广义上讲包括项目总用地、项目界外地和可用地（或称净用地）。其中，尽管土地层面的土地出让合同、不动产权证和规划层面的用地规划、修建性详细规划等分属于土地管理和规划管理两个不同范畴的文件和概念，但依据法律规定，土地出让合同的出让面积与产权证的证载面积与规划文件中的可用地面积应当一致，而可用地面积即为权利人行使国有土地使用权的面积范围。至于项目总用地，可理解为规划层面判定的项目建设可能对周边造成影响的范围，如存在相对应的交通影响评价、环境影响评价等。至于项目界外地，则可理解为综合城市规划、土地出让前为满足资金平衡所测算的规划指标、建筑后退红线的相关规定等，所确定的应由项目建设单位负责进行某方面施工却不享有国有土地使用权的土地，实践中多作为城市绿化、市政道路或建设公共设施之用。

天津市对于项目界外地的处理和绿化等要求与标准，曾于2006年前后出台了《天津市城市建设用地项目界外地处理办法》、《关于建设项目周边环境建设工作的实施意见》等专项文件予以规范。据此，本文开篇商业项目所询事宜中拟加盖公共卫生间的绿化带即是在上述规范性文件的要求下，由项目建设单位负责投资建设（绿化）并向政府相关部门移交的绿化带，进而政府相关部门作为绿化带的权利人，按照法律程序报建公共卫生间，该商业项目是无权直接予以阻止的。

另外，从用地分类而言，商服用地与绿化用地分属不同类别。依据我国《城市用地分类与规划建设用地标准》与《天津市城市用地分类标准》，商服用地属“商业用地”或“商业金融业用地”，绿地属“绿地与广场绿地”或“绿地”，其中绿地依据《城市绿地分类标准》与《天津市城市用地分类标准》又分为“街旁绿地”或“街头绿地”等。从这一角度而言，本文开篇商业项目所询事宜中项目可用地范围与拟加盖公共卫生间的绿化带本就分属不同用地类型。

 三、可否以原规划中该位置并无公共卫生间予以阻止建设呢？ 

咨询中，该商业项目的管理团队曾有此一问，这就涉及到城市规划领域的问题了。城市详细规划是以总体规划等为依据，对于城市土地使用和空间组织作出的具体安排，其规定了建设用地各项控制指标和规划要求，或直接对建设项目作出了具体布局和要求，而按照层次其又可根据具体情况分为控制性详细规划和修建性详细规划，也就是常说的“控规”与“修详规”，两者的侧重点在于控制性详细规划在于地块功能的组织与各项规划控制条件的制定、修建性详细规划在于建设项目或设施的具体布局。简言之，控规解决的是城市或分区中每一地块建什么的问题，修详规解决的是某一具体地块结合具体项目后要建什么和怎么建的问题。

回到本文开篇商业项目所询事宜中，该商业项目认为获批的修建性详细规划中该地点并未“规划”有公共卫生间。但是，尽管修详规对项目的规划指标和所涉地块当时“现状”的规定最为全面具体，然规划本身是动态的，相关权利人完全可以依法进行调整、报建等。因此，以当时的修详规上未呈现有公共卫生间为由作为阻止加盖公共卫生间的理由，显然是没有依据的。

 四、后记 

综上分析，该商业项目的所有权人并非绿化带的权利人，其无权直接阻止相关权利人在其上依法进行报建和建造。不过，律师最终还是依据建筑与规划相关规范中天津市的“风玫瑰图”即常年风向为冬季为西北风、夏季东南风，而该公共卫生间拟建位置位于项目正门外北侧，很可能从环境（风向）角度特别是冬季，对项目产生负面影响的角度给予了解决此事的建议。