金诺法谈 | 城市更新——天津城市更新相关政策法规解析（上）

前  言

2020年以来，国家层面提出了“城市更新”等与城镇化建设相关的新精神与新理念。此后，包括天津市在内的各地方亦据此出台了一系列专项的政策与法规，并逐渐启动了各类城市更新项目。本系列专题旨在总结和对比天津市、滨海新区以及各地和各层级的相关政策法规，同时与具有代表性的城市相对比，并从“城市更新”出发，结合传统建工、房地产领域，为读者提供实操领域的启迪。

本文为本系列开篇文章，旨在介绍天津市（并不包括滨海新区地方性政策和规范）城市更新相关政策，包括城市更新的政策背景，天津市的主要任务，城市更新的实施方式，政府与市场主体的主要工作，规划、土地、房地产与审批层面的支持政策与要求。为便于阅读，本文将分上下两期，规划、土地、房地产与审批层面的支持政策与要求将于下期介绍。

2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。”同年12月中央经济工作会议指出，“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造……”。此后，国务院办公厅与住房和城乡建设部分别出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）、《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）与《关于持续整治规范房地产市场秩序的通知》（建房〔2021〕55号）、《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）等规范性文件，落实中央关于房地产调控和城市建设的精神。

特别是住房和城乡建设部原党组书记、部长王蒙徽于2020年11月17日发表了名为《实施城市更新行动》的署名文章，从实施城市更新行动的重要意义、目标任务、需坚持的原则以及住房制度、城市治理方面对城市更新进行了解读。其中，明确“实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路”，主要任务包括：“（一）完善城市空间结构”；“（二）实施城市生态修复和功能完善工程”；“（三）强化历史文化保护，塑造城市风貌”；“（四）加强居住社区建设”；“（五）推进新型城市基础设施建设”；“（六）加强城镇老旧小区改造”；“（七）增强城市防洪排涝能力”；“（八）推进以县城为重要载体的城镇化建设”。

天津市在2020年11月27日中国共产党天津市第十一届委员会第九次全体会议通过的《中共天津市委关于制定天津市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，亦明确提出“实施城市更新行动，加强低效建设用地、闲置楼宇资源‘二次开发’，做好煤水电气热等民生设施改造，提升地下空间管理利用智能化水平，增强城市排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”。随后，市政府出台了《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》（津政办规〔2021〕10号），市规划资源局出台了《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新规划、土地、调查登记管理实施细则（试行）》（津规资设计发〔2021〕258号），并陆续启动了部分老旧小区更新改造工程、成片区城市更新项目、历史风貌建筑保护类城市更新等多个项目。

本文即主要依据《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》与《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新规划、土地、调查登记管理实施细则（试行）》对天津相关政策法规予以解析。

一.主要任务

依据《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》，天津市城市更新工作的主要任务包括三方面，即老旧房屋改造提升、老旧小区改造提升和城市更新。

1、老旧房屋改造提升。针对城市建成区范围内没有独用卫生间或厨房的非成套住房，以及经鉴定确定的危险房屋，具体实施方式分为保护、改建、重建三种。其中，依据《中华人民共和国文物保护法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《天津市历史风貌建筑保护条例》等有关法律法规确定的保护性建筑为保护类；建筑结构具有保留价值的非保护性建筑为改建类；建筑结构差、安全标准低等不具有保留价值的非保护性建筑属于重建类。

2、老旧小区改造提升。针对全市城镇范围内建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善和社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼），改造提升内容包括基础类、完善类、提升类三类。其中，为满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要包括市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等属于基础类；为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，主要包括环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等属于完善类；为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要包括公共服务设施配套建设及其智慧化改造属于提升类。

3、城市更新。针对城市建成区及其他市人民政府确定的城市重点区域内进行的城市空间结构调整、城市生态修复和功能完善、历史文化保护和城市风貌塑造、城市基础设施建设、新产业新业态融合发展等综合整治、拆除重建或两者兼顾的规划建设活动，主要包括老旧厂区、老旧街区（包含相应老旧房屋老旧小区改造提升）和城中村等存量片区的城市更新改造项目，以及市、区人民政府主导的补齐基础设施短板和完善公共服务设施项目。

二.实施方式

1、政府主导：各区人民政府是本区各类更新改造工作的责任主体。涉及跨区实施城市更新项目的，应统筹纳入年度实施计划，报市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新工作领导小组审定后组织实施。

各区政府主要工作包括：

（1）负责组织实施主体会同区住房建设和规划资源等部门，按照规划及相关标准要求，编制确定实施的更新改造规划，并按照相关更新改造规划，制定年度实施计划，报市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新工作领导小组审定后分类有序组织实施。

（2）各类更新改造规划涉及需要调整控制性详细规划上位规划的（如专项规划、永久性保护生态区域、国土空间总体规划等），应先行履行上位规划调整程序。

（3）涉及需要调整控规的，应报送天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新工作领导小组审查。

（4）对涉及建设周期长、投资规模大、跨区域以及市级重大城市更新项目，授权具有实力的国有企业实施。

（5）按“一事一批”原则，对实施主体报送的实施方案予以审核并组织实施；用足金融政策，确保本区各类城市更新改造项目的资金平衡。

（6）老旧房屋改造提升改建类和城市更新综合整治类项目中，统筹平衡本区域配套公共服务设施。

（7）积极盘活可利用的保障房或空置商品房作为老旧房屋改造提升腾迁安置房源。

（8）依据国土空间总体规划和津城城市更新指引，结合各区实际情况，组织编制本区各类更新改造规划。

（9）在实施方案编制阶段，老旧房屋改造提升和城市更新项目实施主体或相关权利人根据需要编制规划策划方案，纳入实施方案。各区规划资源分局审查后报区政府审定（对市管范围内项目还需报市规划资源局审定）。

（10）对区政府认为需要编制城市设计的城市更新片区，各区规划资源分局会同区住房建设部门按照经审定的城市更新项目年度实施计划，组织编制城市设计方案，在完成公示、征求意见和专家论证等工作后最终由各区政府审批。

（11）涉及控规修改的城市更新项目，区政府对控规修改必要性予以审查。

（12）相关建设内容的公益性由区政府或市级行业主管部门认定。

（13）区规划资源分局根据规划条件开展地价评估、编制土地供应方案等工作后，由各区政府批准。

（14）区政府对各区规划资源分局根据用地预审与选址意见书等编制土地供应方案予以批准。

2、企业实施

（1）方式一：通过市场化运作方式，充分调动社会资本参与；

（2）方式二：涉及建设周期长、投资规模大、跨区域以及市级重大城市更新项目，可由具有实力的国有企业作为实施主体。

实施主体负责城市更新改造项目投资、建设、运营等全生命周期管理工作。主要包括：

（1）组织城市更新项目可行性研究；

（2）与融资机构论证融资方案；

（3）经论证可行后形成实施方案（含更新范围、建设内容、项目定位、资金筹措方案、补偿安置方式、建设方案、经济测算、运营方案等内容）。

3、金融主管机构：市金融主管部门会同行业主管部门和各区人民政府，组织协调金融机构加大对本市各类更新改造工作的金融支持力度。

4、其他主体：协调社区居委会、业主委员会、产权单位、物业服务企业等共同推进更新改造工作。

规划、土地、房地产与审批层面的支持政策与要求……（敬待下期）