金诺法谈 | 浅析侵害集体经济组织成员权益纠纷中集体经济组织成员资格认定问题

《中华人民共和国民法典》第二百六十一条规定，农民集体所有的动产和不动产，属于本集体成员集体所有。根据该规定，集体组织成员依据其身份享有集体经济组织的各项权益，一般包括征地补偿款分配权益、土地承包权益、宅基地使用权益等。由此也伴随着一系列侵害集体经济组织成员权益纠纷的产生。

集体经济组织成员资格认定是该类纠纷中的基础和核心问题。但正因为该问题事关重大，但又缺少国家层面法律法规的规范，各地在司法实践中对该问题存在着截然不同的处理方法。本文即尝试对该类纠纷较为常见的问题进行分析：

一、农村集体经济组织成员资格认定是否属于人民法院案件受理范围

由于缺乏明确的法律法规予以规范，目前在诉讼实践中各地对该问题的处理出现了两极分化的态度：天津市、江苏省、河北省等省市的法院认为，侵害集体经济组织成员纠纷中集体经济组织成员资格的认定问题属于村民自治的范畴，不属于人民法院民事案件的受理范围；安徽省、重庆市、海南省等省市法院则认为该问题属于人民法院的受理范围，应对该问题进行实体审理。

（一）持不应属于人民法院案件受理范围的主要观点

认为不属于人民法院案件受理范围的几个省市法院对于不予受理没有明确指导性文件出台，笔者之所以认为其持不应受理范围的主要原因是从网络所查询到相关案件的最终处理结果均在法院认为部分认定农村集体经济组织成员资格问题不属于法院的受理范围而裁定驳回起诉。其中天津高院对此问题的观点也存在着一个前后变化的过程，例如通过网络查询，2007年天津高院曾发布《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》（下称“《集体经济组成成员资格意见》”），其中详细论述了成员资格认定的标准，适时天津基层法院是可以受理成员资格纠纷的案件，但在笔者所搜集的近几年天津各级法院文书中对于该问题的意见明显转变，倾向于认为不应属于法院受理范围并多以驳回起诉进行处理。

（二）持应属于人民法院受理范围的主要观点

持此类观点的省市法院，笔者认为安徽省高院在《马秀玲、丁梅锋侵害集体经济组织成员权益纠纷再审民事裁定书》（案号（2020）皖民再192号）中对于农村集体经济组织成员资格是否属于人民法院审理范围做出了详尽解释：

“原裁定引用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第七项，认定本案属于村民自治范畴，不属于人民法院民事案件受理范围。按照该条项规定：‘涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；’即征地补偿费的使用、分配方案，属于村民会议讨论决定范围。但上述规定并未排除当事人对相关纠纷的诉权，村民自治本身，也与司法救济并不矛盾，原裁定认定本案不属于人民法院民事案件受理范围，以村民自治事由排除当事人诉权，裁判理由无法律依据，不能成立。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：‘村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。’第三十六条第一款规定：‘村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。’《中华人民共和国村民委员会组织法》明确赋予了当事人对村民集体决定的起诉权利，该规定与前述物权法、妇女权益保障法相关规定协调一致，明确规定侵害集体经济组织成员权益、侵害村民权益的纠纷，属于人民法院受理案件范围。原裁定未适用物权法、妇女权益保障法、村民委员会组织法的明确规定，适用法律错误。

农村集体成员身份是否通过民事诉讼程序裁判确认，在实践中存在不同做法。但人民法院审理民事案件中，围绕民事纠纷争议事项，查明事实和适用法律，确认民事权利义务关系，是基本的审判职权与职责。本案中，马秀玲等五人是否具有下屯村民组集体成员身份，一是本身属于需要审理的当事人诉讼请求；二是属于审理本案主要争议事项——下屯村民组决定是否侵害马秀玲等五人的合法权益——所应当查明的基础事实；三是属于认定马秀玲等五人诉讼主体是否适格的要件事实。因此，马秀玲等五人是否具有下屯村民组集体成员身份，是审理本案应当查明和认定的事项，属于本案审理范围。原裁定对此不作认定，不符合前述一系列法律、法规规定。”

对于以上两种意见，笔者赞同安徽省高院的观点，即认为集体经济组织成员资格的认定问题应当属于人民法院的案件受理范围。在侵害集体经济组织成员权益纠纷案件中，认定当事人是否具有集体经济组织成员资格是核心问题，此外也正是由于集体经济组织对其成员资格不予认可导致了大量集体经济组织成员权益纠纷的产生。如果法院对该问题采消极态度，将会使得权益受到侵害的集体经济组织成员无法通过法院诉讼途径获得公力救济，致使当事人求告无门的状态发生，导致此类纠纷将更加难以化解。最高人民法院也是倾向于此类观点，在《中华人民共和国民法典物权编理解与适用（上）》一书中，编者认为，“如果不对农村集体经济组织成员的资格问题进行明确规定，审判实践中许多与此相关的问题就无法得到解决。例如，哪些是农户的权利，哪些是农户成员的权利，哪些是家庭成员的权利等，这些问题的处理都依赖于农村集体经济组织成员资格的认定。这种关于农村法治的基础性的问题，已经到了非解决不可的地步，不应当再回避。”

二、如何认定成员资格及其标准

农村集体经济组织成员资格认定，是确定集体经济组织权益享有的基础，是解决集体经济组织权益纠纷的关键。由于农村集体经济组织成员资格关系重大，而资格取得方式具有差异性，实务中对于该问题一直没有统一的标准。

对于此问题，天津高院《集体经济组成成员资格意见》给出的判断标准可供参考：

1、农村集体经济组织成员一般是指依法取得本集体经济组织所在地常住农业户口，在本集体经济组织内生产、生活的人。不符合或不完全符合上述条件，但确以本集体经济组织的土地为基本生活保障的人，也应认定具有本集体经济组织成员资格。天津高院认为，在适用该条标准进行判断，应从三个维度综合考量：是否为农业户口且落户在本集体经济组织；是否在本集体经济组织生产、生活；是否以本集体经济组织土地为基本生活保障。前两个维度是成员资格的主要表现形式，第三个维度是其本质特征。当不能同时满足前两个维度的要求时，才应当依照第三个维度进行判断。

2、是否符合已取得本集体经济组织成员资格的情形：出生时，父母双方或一方为本集体经济组织成员，且本人依法取得本集体经济组织所在地常住户口的（包括婚生和非婚生，计划生育和非计划生育的人员）；基于婚姻关系或者收养关系，将户口迁入本集体经济组织所在地，并在本集体经济组织生产、生活的；因国家建设或其他政策性原因，将户口迁入本集体经济组织所在地，并在本集体经济组织生产、生活的。

3、是否属于已丧失本集体经济组织成员资格的情形：死亡的；取得其他集体经济组织成员资格的；取得非农业户口，且纳入国家公务员序列或城市居民社会保障体系的。

除上述标准外，《集体经济组成成员资格意见》还对多种特殊情形进行了明确：

1、基于婚姻关系的几种情形：婚姻关系发生在不同集体经济组织成员之间，其中一方虽未迁移户口，但已实际进入对方所在集体经济组织生产、生活，应当认定其具有该集体经济组织成员资格；婚姻关系发生在农业户口和非农业户口人员之间，持农业户口的一方仍具有原集体经济组织成员资格；取得本集体经济组织成员资格的已婚人员，在离婚或丧偶后，将户口迁回原集体经济组织所在地，本人回原集体经济组织生产、生活的，或者婚后仍在原集体经济组织所在地，离婚或丧偶后，本人回原集体经济组织生产生活的，应认定具有原集体经济组织成员资格；户口留在本集体经济组织所在地的，应认定仍具有本集体经济组织成员资格。

2、基于户口迁出而产生的三种情形：高等院校、中等职业学校的在校学生（研究生在学的除外）不会直接丧失成员资格；现服役的义务兵和初级士官不会直接丧失成员资格；服刑期的劳改、劳教人员不会直接丧失成员资格。

3、本集体经济组织成员因外出经商、务工等原因，脱离本集体经济组织所在地生产、生活，但未迁出户口的，应认定其不丧失成员资格。

4、因出生、婚姻关系或收养关系、政策性迁入、协商之原因或事由，将户口迁入本集体经济组织所在地，但不以本集体经济组织土地为基本生活保障的人，应认定不具有集体经济组织成员资格。天津高法解释，该条是针对“挂户”、退休（养）回乡人员成员资格认定问题的规定。所谓“挂户”一般是指有关人员出于利益驱动或其他特殊目的（如方便上班、子女就学、经商等）将本人或全家户口挂在本集体经济组织所在地，但并不在本集体经济组织生产、生活(空挂户)，或者仅在本集体经济组织寄住（寄挂户）的一种现象。此类人员虽然将户口迁入，但其基本生活保障并不依赖于本集体经济组织的土地，故应认定其不具有本集体经济组织成员资格。退休（养）回乡人员虽然将户口迁回本集体经济组织并在此生产、生活，但与其他集体经济组织成员的最大区别就在于，其在原单位享有退休金及各项福利待遇，仍被涵盖在城乡居民社会保障体系之内，而并不以集体经济组织土地作为基本生活保障，故该类人员也应认定不具有集体经济组织成员资格。

笔者认为，《集体经济组成成员资格意见》对于认定经济经济组织成员资格有着十分重要的参考意义。由于集体经济组织成员资格的重要性与取得方式的多样性，对于是否享有集体经济组织成员资格应当采用多种标准综合判断，即综合考虑成员及集体经济组织的关联程度进行确认，如依据村民在农村集体的自然状况、生活经济基础、是否履行村集体义务以及是否以农村集体经济组织土地为基本生活保障等标准综合考量。简而言之，即：是否为农业户口且落户在本集体经济组织；是否在本集体经济组织生产、生活；是否以本集体经济组织土地为基本生活保障。

结语：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“保障农民集体经济组织成员权利”，因而确定集体经济组织成员资格的确定标准事关重大。农村集体经济组织成员身份问题事关农民重要基本民事权利，应属《立法法》第8条第8项规定的法律保留事项，只能由全国人大进行立法规定。希望全国人大能够早日完善相关立法，产生一个全国统一、明确、权威的判断标准，结束当前司法实践中各地做法不一的混乱局面。