金诺法谈｜【新能源系列（七）】｜划重点：光伏项目用地合规探讨（下篇）

导  语

在笔者上篇文章《新能源系列（六）｜划重点：光伏项目用地合规探讨（上篇）》中，笔者从国家层面法律法规、土地用途，项目种类的角度论述了光伏项目用地的合规问题，本文在前文的基础上，继续抛砖引玉。

04  从占地功能看光伏用地合规

原国土资源部发布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》，将光伏电站工程项目用地分为光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路四部分。该文件虽然已经经过有效期，但是该文件从占地功能角度分类仍具有参照意义，综合各个有关法律法规及文件的规定，笔者尝试总结如下：

1、光伏方阵用地，包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地等。

①可使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，若不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途；

②允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；

③若为永久性用地、或利用农用地，需要办理建设用地审批手续；

④光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时，用地单位应恢复原状，未按规定恢复原状的，应由项目所在地能源主管部门责令整改；

⑤光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；

⑥其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。

2、变电站及运行管理中心用地

①变电站及运行管理中心用地为永久用地，包括变电站用地和生活服务设施用地。变电站用地包括生产建筑用地和辅助生产建筑用地。生产建筑用地包括升压设备、变配电设备、变电站控制室（升压设备控制、变配电设备控制、其他设备控制）用地；辅助生产建筑用地包括光伏发电站中控室、计算机室、站用配电室、电工实验室、通信室、库房、办公室、会议室、停车场等设施用地。生活服务设施用地包括职工宿舍、食堂、活动中心等设施用地。

②光伏电站的永久性建筑用地占用土地性质为建设用地的，项目公司应依法按建设用地办理用地手续。建设用地的取得方式可以是划拨、出让或租赁；

③无论是普通地面光伏发电项目、光伏复合发电项目或光伏扶贫项目，变电站及运行管理中心属于永久性建筑，使用土地为永久用地，土地利用用途应为建设用地。光伏电站用地所涉农用地转用手续绝大部分都集中在此。

3、集电线路用地

①光伏发电站集电线路用地指标是指光伏发电站项目区内集电线路用地；

②光伏发电站集电线路一般采用直埋电缆敷设方式，其用地面积与光伏方阵用地已经合并，用地指标不再另行计算，即采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式；

③光伏发电站集电线路采用架空线路架设时，只计算杆塔基础用地。杆塔基础用地为永久用地，其面积按基础外轮廓尺寸计算。

4、场内道路用地

①光伏发电站场内道路用地是指保证项目生产运营的场区内部运行道路。

②场内道路宽度应不超过4米。场内道路用地面积按道路宽度乘以道路长度进行计算。

③光伏方阵场内道路属于光伏方阵用地。因此，光伏方阵场内道路应适用光伏方阵用地的规定。

④光伏方阵外的其他场内道路应按照项目性质区分管理：根据“8号文”规定，对于普通项目而言，光伏阵列区以外的道路原则上均应当按照建设用地管理并办理相关的手续，而光伏扶贫项目与光伏复合项目场内道路可按农村道路用地管理。根据《土地利用现状分类》的规定，农村道路属于农用地，故无须另行办理建设用地转用手续。

⑤光伏发电站进场路（场外部分）和通往场外的道路用地（场内部分），应符合国家现行的有关公路建设的用地指标。

05  从土地取得方式看用地合规

1、租赁

①未利用地。根据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》的规定，占用未利用土地的，对不压占土地、不改变地表形态的用地部分，用地允许以租赁等方式取得。使用国有未利用地的，用地单位和县级国土资源部门签订土地租赁合同；使用农民集体所有未利用地的，用地单位和集体经济组织签订租赁补偿协议，并报县级国土资源部门备案。

②林地。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

③农用地。农用地的取得有两种方式，一是直接从农村集体经济组织租赁的农村土地。根据《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》相关规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。二是通过农村土地承包经营权流转方式租赁的集体土地。根据《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》、《农村土地承包经营权流转管理办法》相关规定，承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案。

④国有建设土地

与县级国土资源部门或国有土地权利主体签订国有土地租赁合同，履行其国有土地租赁管理内部手续。

2、出让方式取得

出让是国有建设用地供应的主要方式，出让包括协议出让和以招标拍卖挂牌方式出让。

3、划拨方式取得

根据《划拨用地目录》的相关规定，经有批准权的人民政府批准，电力设施用地（包括新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观测设施）可以划拨方式提供土地使用权。

根据《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号），光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。所以，光伏发电项目中建设永久性建筑用地部分，依法按建设用地办理审批手续后，可以通过划拨方式取得土地。

06  天津地区特殊用地政策初步解读

近年来天津市光伏发电产业用地需求较大，而原相关文件使用年限较长，管理内容单一，且不涉及用海、用林管理内容，为了进一步为光伏发电产业项目做好规划和土地保障，天津市在结合现有国家层面政策规定的基础上，进一步出台了规定。

1、天津市规划局《关于严格光伏发电设施用地审批意见的通知》（规建字〔2017〕216号）

该通知明确，为集约利用城乡规划建设用地，按照城乡规划确定的用途发挥各类土地的作用，自2017年9月1日起全市不得审批独立占地的各类光伏发电设施。确需建设的，应结合建（构）筑物设置。根据该规定，“不得审批独立占地的光伏发电设施”，也即自天津市的地面光伏电站建设用地将不会再获批准，另一方面，“应当结合建（构）筑物设置”的规定普遍认为是为屋顶分布式光伏电站以及光伏+项目留有余地。该文件发布后，天津市对于光伏电站的建设是一定时间内处于全面禁止状态。

2、市规划资源局、市发展改革委《关于支持能源结构调整规范光伏发电产业规划用地管理意见的通知》（津规资业发〔2021〕257号）

为深助力实现“碳达峰、碳中和”目标，进一步优化天津市营商环境，2022年1月3日，天津市规划资源局和天津市发改委联合出台了津规资业发〔2021〕257号文件，同时废止了上述规建字〔2017〕216号文件。津规资业发〔2021〕257号文件包括四部分，第一部分“合理规划光伏发电项目”，明确了光伏发电项目的选址建设条件以及禁止选址布局区域。第二部分“严格光伏发电项目用地（海）准入”，明确光伏发电项目占地、林、海的管控要求和管理程序。第三部分“严格执行光伏发电项目用地控制指标”，明确新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目的管控要求和管理程序。第四部分“加强光伏发电项目用地（海）监管”，明确光伏发电站项目用地禁止行为及违法后果。对于具体内容，笔者整理如下：

（1）进一步明确了用地红线

①严格禁止在永久基本农田、永久基本农田储备区、生态保护红线、自然保护地、重要湿地、绿色屏障一级管控区、饮用水水源一级保护区、行洪供水河道水库的水域岸线管理范围等各类管控区域内进行选址布局。

②光伏发电项目的选址应尽可能避让天津市永久性保护生态区域，确实无法避让的，应按照市人大常委会《关于进一步加强永久性保护生态区域管理的决议》等相关规定，在确保功能不降低，性质不改变，环境不破坏，面积不减少的前提下，组织专家进行生态环境影响论证，履行相关程序。

③对光伏复合项目，对使用一般耕地布设光伏方阵的情形，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒，防止耕地“非农化”，确保耕地不减少。

④光伏电站建设占用林地的，必须依法办理使用林地审批手续；光伏方阵只可使用年降雨量400毫米以上区域覆盖度低于30％的灌木林地和年降雨量400毫米以下覆盖度低于50％灌木林地。

（2）进一步明确了程序要求

①明确了光伏发电项目的选址建设应符合国土空间总体规划和行业主管部门编制专项规划。

②提出了占地、占林、用海的准入条件、管控要求和管理程序。使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报所在区规划资源管理部门备案，其他用地部分应当依法办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当依法办理建设用地审批手续。对变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。光伏方阵、场内集电线路及结合建、构筑物设置的光伏发电设施不需办理建设工程规划许可手续。光伏发电项目需占用水利设施用地的，应征求水利部门意见并依法办理审批手续。

（3）进一步明确了监管政策

 ①明确了按农用地、未利用地管理的光伏发电站项目，如出现硬化地面、破坏耕作层情况（除桩基用地外）的监管方式及法律后果。

②明确了按农用地、未利用地管理的光伏方阵用地项目在退出时用地单位必须恢复原状，及不执行的法律后果。

③明确对撂荒行为将依法监管到位。

④对违反《通知》监管要求的失信主体将影响信用信息，并被追究法律责任。