《突发事件应对法》解读——浅谈防控新冠肺炎疫情中的应急措施及相关法律责任

引言：

2020年初，武汉爆发新型冠状病毒肺炎疫情（以下称“新冠肺炎疫情”或“疫情”），随着疫情在全国范围内扩散，2020年1月20日，国家卫生健康委员会（以下称“国家卫健委”）将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。

为积极应对新冠肺炎疫情，一方面，各地政府相关部门出台了一系列的应急措施，比如：2020年1月23日，湖北省武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发出通告，宣布“自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。恢复时间另行通知”；2020年1月24日，天津市防控领导小组决定，自2020年1月24日零时起，启动《天津市应对新型冠状病毒感染的肺炎应急预案》一级响应，并采取一系列防控措施；北京市文化和旅游局1月23日举办新闻发布会介绍，自 2020年1月23日起，北京市取消包括庙会在内的大型活动。随着疫情变化，将随时对全市相关活动举办情况进行通报；其他各地也迅速采取不同程度的紧急防控措施。

但是，另一方面，一些不准确的信息和谣言时有出现，比如有人造谣称宣称：WHO将中国划为“疫区国”3年，中国经济将倒退20年、暂免武汉红十字会救灾物资管理、武汉红十字会拦扣上海医疗队专用医疗物资、北京西站防控失败等等。当前正处于疫情防控的关键时期，这些谣言不仅造成恶劣的社会影响，更为严重的是使得社会公众对政府公信力产生质疑，从而引发恐慌。

本文将以《突发事件应对法》为切入口，重点解读政府在疫情防控中所采取各项措施的法律依据以及违法情形下的法律责任，并对单位和个人在疫情防控中的行为边界进行分析。

一、《突发事件应对法》颁布背景与基本框架体系

突发事件的紧急处置往往具有规模大、影响深、资源消耗大等特征，为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，吸纳和动员社会各界力量，调整和整合各种社会资源，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，需要制定一部规范应对突发事件行为的法律。

在此背景下，第十届全国人大常委会第二十九次会议通过《突发事件应对法》，自2007年11月1日起施行，分为总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则共七章七十条，具体内容涉及规范突发事件应对工作原则和预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等内容。《突发事件应对法》与《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》等共同形成了我国处理突发公共卫生事件的基础法律制度体系。

二、《突发事件应对法》对政府应对突发事件应急措施的规定

（一）《突发事件应对法》明确规定了政府部门对突发事件的应急处置与救援措施

1．建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并实现上下级、跨部门、跨区域的互联互通。地方各级政府应按规定向上级政府报送突发事件信息，做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

2．建立健全突发事件监测制度。县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。

3．建立健全突发事件预警制度。预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

（二）《突发事件应对法》对政府部门信息报告与信息发布作出明确规定

1．信息报告——地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。

县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

2．信息发布——履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。

编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

（三）《突发事件应对法》对于启动重大公共突发卫生事件一级响应后的特别举措作出规定

据公开新闻资料显示，从《中华人民共和国传染病防治法》第3条规定的三类传染病类型看，没有新型冠状病毒感染的肺炎这一种类。为此，2020年1月20日，国家卫健委依据前述法条关于“国务院卫生行政部门根据传染病爆发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。”的规定，发布了2020年第1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。

据此，新型冠状病毒感染的肺炎作为传染病新类型有了明确的法律依据，结合目前各省、市、自治区每天增加的病例以及采取的国家一级响应最高应对级别，新型冠状病毒感染的肺炎属于“重大传染病疫情”无疑。那么，采取一级响应后，政府部门会有那些举措？这些举措的法律依据是什么？《突发事件应对法》对此作出了具体的规定：一级预警后，县级以上地方政府可以采取以下措施：

?  启动应急预案；

?  责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；

?  组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；

?  定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；

?  及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；

?  责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；

?  加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；

?  采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；

?  及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；

?  转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；

?  关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；

?  法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。

三、在防控新冠肺炎疫情中单位和个人的义务

疫情防控时期，无论是单位还是个人，均应承担不同于平常时期的法定义务，对此《突发事件应对法》作出了具体规定：

1．任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。

2．受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告；……。突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。

3．突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。

四、违反《突发事件应对法》及相关法律、法规的法律责任

（一）地方政府及有关部门违反规定，不履行法定职责的法律责任

地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反《突发事件应对法》规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任（《突发事件应对法》第六十三条、第六十八条）。

?  未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；

?  迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；

?  未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；

?  未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；

?  不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；

?  未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；

?  截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；

?  不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。

（二）突发事件发生地的单位和个人不履行法定义务的法律责任

1．有关单位有下列违反《突发事件应对法》规定的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任（《突发事件应对法》第六十四条、第六十八条）。

?  未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；

?  未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；

?  未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；

?  突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。

2．单位或者个人违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。（《突发事件应对法》第六十五条）。

五、结语

就本次新冠肺炎疫情而言，根据公开资料显示，该新型冠状病毒不仅病例出现突然，潜伏期长，而且传染性极强，较难治愈，存在一定的死亡率，如果仅仅依靠政府部门应对普通事件的一般性管理，难以战胜本次突发的疫情事件。因此这就需要依据《突发事件应对法》这一专门的法律规范对此进行规范并严格执行。

从目前新冠肺炎疫情的情况来看，仅靠政府的力量是不够的，社会公众也要履行法律责任和社会责任，不仅政府部门要做到依法办事，及时制定切实可行的突发事件应急措施，各方均要遵守相关法律规定，单位和个人应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。