浅析新冠肺炎疫情下应急管理部门的职责“边界”
2020-02-146589浅析新冠肺炎疫情下应急管理部门的职责“边界”
武汉爆发新型冠状病毒肺炎疫情（以下称“新冠肺炎疫情”或“疫情”） 已1月有余，全国各地已按照《中华人民共和国传染病防治法》、《突发事件应对法》以及《突发公共卫生应急条例》的相关规定，对新冠肺炎疫情采取甲类传染病的预防、控制措施。按照上述法律法规及《国家突发公共卫生事件应急预案》的规定，人民政府及县级以上人民政府卫生行政主管部门负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。具体来说，由各级人民政府卫生行政部门负责组织、协调本行政区域内突发公共卫生事件应急处理工作。
法律法规规定了卫生行政部门的具体职责，那么政府应急管理部门在疫情发生中又有哪些法定职责呢？尽管在上述法律、法规中并未明确提及“应急管理部门”，但是明确了“人民政府有关部门”的疫情应对职责，具体内容如下：
根据对法律法规的梳理，“地方政府有关部门”在应对突发公共卫生事件中的主要职责为在“各自的职责范围内”按照突发事件应急处理指挥部的统一指挥，立即到达规定岗位采取相应的应急措施。主要包括在职责监管范围内组织、协调物资的生产与供应，保障物资储备、开展应急知识的专门教育以及做好信息通报工作。
应急管理部门作为“地方政府有关部门”，其自身的“职责范围”主要是负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理工作。
那么，在此次疫情中各地的应急管理部门是否在法定职责范围内履行了相关的疫情应对职责呢？为此，笔者对部分省市应急管理厅网站的新闻进行了检索，筛选了相关省市应急管理部门针对疫情采取的主要措施，内容如下：
各省市应急 管理部门 | 针对疫情主要措施 |
湖北省
| 促企业落实安全生产主体责任： 1.对目前还处于不停工或半停工、半复工状态企业要跟踪服务，重点摸清全省医用口罩生产企业、以及消毒液和洗手液生产企业等生产情况，对于这类疫情防控急需物资突击生产企业要做好安全生产服务指导工作，坚决防止特殊时段特定企业发生安全事故; 2.加强建筑施工安全监管，坚决查处不顾安全条件，盲目赶工期，抢进度的施工行为，对武汉火神山医院、雷神山医院建设情况要实地跟踪服务，确保安全顺利完工投入使用; 3.加大对全省重点行业领域重点企业生产情况核查力度，加强对非煤矿山、冶金、烟花爆竹、特种设备等行业整治力度;加强交通运输安全统筹协调工作，高度关注运送疫情防控重要物资的重点车辆，做好协调保障工作，防范“封城”后春节返程潮中大范围、长距离道路交通拥堵; 4.加强消防安全工作，重点防控医院、社区门诊和居民小区发生火灾或一氧化碳中毒等安全事故（2020.1.27） |
浙江省 | 1.安全监管要更加精准。紧紧围绕疫情防控工作，加强集中收治定点医院的消防安全指导服务，对人员、物资、器材高度集中区域开展安全隐患排查，确保疫情防控重点单位特别是医疗单位的消防安全；安全基础管理、危险化学品管理、消防安全管理等口子要根据履职要求，分类落实专人对目前已开工生产的33家疫情防控物资企业及其相关上游产品生产企业加强指导服务，尤其要针对这类企业加班加点、易燃易爆等特点，提供精准的安全技术指导服务，防范因赶工而发生生产安全事故；充分考虑此次疫情对节后企业复产复工安全监管的影响，主动研判、提前部署、严格把关，确保复产复工安全；防控工作要推行一张表管理，明确规范、闭环，确保针对性和有效性。 2.救援备战要更加周密。精准梳理、全面动员各类应急救援队伍、航空救援力量参与到疫情应急处置工作中，要细化预案、明确流程、提高针对性，时刻做好防疫应急出动准备；各级要直接掌握2-3支精兵队伍，加强洗、消、防、控等专业设备配备、使用培训。 3.物资保障要更加充分。针对当前疫情检测设点帐篷等物资需求较大的实际，协调商务、粮食物资等部门，及时清点储备物资，科学制定调拨预案，建立调拨联动机制，做好5-10天的应急物资和日常生活物资储备，做到随时需要，随时调拨，确保疫情防控工作物资保障。同时积极对接上级部门，争取支持。 4.内部防控要更加严格。进一步建立健全疫情报告制度，密切掌握系统工作人员动态，重点做好湖北疫区返浙人员、与疫区人员有明确接触史人员的跟踪管控，坚持日报告和零报告制度；加强内部管理，严格实施进出人员体温测量、佩戴口罩、办公场所消毒、通风等防控措施，严防疫情输入。（2020.02.06） |
河南省 | 1.明确任务，履职尽责。根据省委、省政府部署要求，当前应急管理部门承担三大主要任务：疫区群众的转移安置和应急物资的对接保障；应急物资的储备提供，要摸清口罩、防护用品、食品、饮用水、板房、帐篷、棉被等生产厂家、生产能力和储备情况，做好统筹协调和对接管理；要在各级指挥部的统一领导下，做好资金和物资捐赠的统筹、统计、协调和管理工作。 2.内部防控，紧之又紧。一要安排好自己的人。省厅初一发出通知，要求全员停止休假，保证全员在郑，一半在岗在位，一半在家备勤，定人定岗。各市县应急局也要把自己的人安排好。二要落实好防控措施。绝对不能麻痹大意，系统内部的重点场所要消毒杀菌，人员要戴好口罩、做好防护，尽量不开人数较多的会议。三要及时报告有关情况。特别是系统内部干部职工的突发情况和疫情有关情况。 3.守好安全，主动服务。一是重点领域的生产安全；二是防疫用品保供企业的安全，这是当前安全生产指导服务的重点对象；三是企业节后复产复工安全；四是库存烟花爆竹安全；五是执法监督服务。 4.值班值守，信息灵通。一要做好日常值守。二要及时统计报告疫区返回人数。三要弄清楚当地的应急物资保障企业。四要预置救援力量。五要及时处置突发情况。（2020.01.29） |
湖南省 | 全力服务疫情防控大局： 1.省应急管理厅先后下发《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控工作的紧急通知》《关于进一步做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，要求全系统从组织领导、应急值守、应急准备、安全防范、内部防控五个方面制定周密应对措施，全力打好疫情防控阻击战； 2.加强疫情防控物资生产企业安全服务指导，会同工信部门全面摸清疫情防控物资生产企业底数，督促市州、县市区应急管理部门按照“属地管理、一企一策、一企一专班”的要求，对42家涉疫防控物资生产企业逐一明确安全服务指导的具体责任人，组织相关专家主动上门指导，提供安全服务，确保安全生产； 3.深入生产一线指导服务，相关处室负责人带领专家上门帮助解决湖南中大中雅医药科技有限公司及长沙优威生物科技有限公司2家重点涉疫物资生产企业安全问题，确保企业满负荷安全生产； 4.积极调拨救灾物资，支持全省疫情防控的物资需要。 |
河北省 | 1.全面摸排防疫应急物资生产企业情况。对辖区内涉及防护用品（口罩、防护服等）、消杀用品（消毒剂、消毒液等）、医疗器械、药品、检验检测用品等五类产品生产企业的基本情况和安全生产情况进行全面摸排，摸清底数，建立工作台账，确保无死角、无遗漏、全覆盖。根据实际情况，逐企进行安排部署，督促企业积极主动辨识安全风险，排查事故隐患，有针对性地制定疫情防控工作方案和应急预案，坚决防范遏制生产安全事故。 2.全面推动企业落实主体责任。各生产企业主要负责人为疫情防控和本单位安全生产第一责任人，要督促其严格履行法定职责和“一岗双责”，做到疫情防控、组织生产、安全保障工作同部署、同落实。全面落实企业安全生产责任制，明确特殊时期分管负责人、中层管理人员、车间负责人以及班组人员的防控和安全保障职责，进一步压实责任。在疫情防控期间，要开展一次全面自查，重点检查各项应急预案和保障措施的制定和落实情况，主要负责人履职尽责及安全管理人员责任落实情况、各项安全风险管控制度落实和作业人员安全培训教育情况，全面排查各类安全风险和隐患，有针对性的制定生产、管理措施，完善应急救援预案和应急物资储备，为企业生产安全提供有力保障。同时，每天要将企业安全生产情况上报县级应急管理部门。 3.全面落实部门安全监管职责。按照精准监管的要求，进一步明确防疫应急物资生产企业的安全监管职责，建立责任清单，将监管职责落实到责任单位和责任人。要组织对正常生产的企业开展一次全面安全检查，根据企业的工艺、设备特点，对厂区内重点区域、部位和环节开展风险辨识和隐患排查，发现问题及时消除。没有生产任务要求的企业，原则上不建议近期恢复生产，必须开工的企业要督促其认真做好复工前的各项安全生产准备工作，开展全员培训教育，突出强调各岗位存在的危险有害因素和管控措施。要建立动态工作管理台账，通过建立微信群、电话等方式每天调度、统计并掌握企业安全生产情况，各市（含定州、辛集市）应急管理部门和雄安新区安监部门于每周一向省厅上报上一周每一家企业安全生产工作情况。 |
江西省 | 1.要切实加强复产复工安全，突出煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金等高危行业企业，严格履行验收程序，严密制定复产复工方案，严防复产复工期间发生事故； 2.要针对人员返城、企业返工、学生返校，提前谋划研判、科学制定方案，会同有关部门加强交通运输安全； 3.要紧紧围绕疫情防控工作需要，加强集中收治定点医院、疑似病例集中隔离区等重点区域的安全指导服务，加强突击生产口罩、防护服、酒精、消毒液等疫情防控物资重点企业的安全指导服务，确保安全营业、安全生产； 4.要健全完善应急管理与卫生健康部门应急联动机制，加强应急准备工作，确保有力有序有效安全地处置各类突发事件； 5.要强化应急值守，持续做好疫情内部防控工作，坚决做到“外防输入、内防感染”，确保队伍战斗力。（2020.02.03） |
北京市 | 1.深入开展重点企业安全指导服务，统筹做好疫情防控期间的危险化学品安全监管工作。在开展安全指导服务工作中，重点突出消毒剂、检测试剂、相关药品等防疫物资生产企业和医用氧气供应、油库、加油站等城市运行保障相关企业以及危险化学品生产企业，紧盯持续运转的重点设备、易燃易爆等重点场所、危化品库房和实验室等重点部位，以及企业自动化设备、安全仪表系统等重点设施，指导企业有效管控生产过程的安全风险，协助企业排查并消除存在的安全隐患，为疫情保障物资生产和城市安全稳定运行营造安全环境。 2.要求各区创新安全服务手段和途径，利用信息化、远程视频监控等方式开展检查指导，不给企业增加负担，做到“帮忙不添乱”，确保企业生产安全。 3.排查全市酒精生产企业情况，研究制定并发布《关于疫情防控期间居家使用消毒产品的安全提示》，对市民储存、使用酒精等消毒产品进行了细致指导，并将该提示发给市相关部门和新闻媒体进行宣传，扩大宣传效果。 4.强化监督检查，督促企业科学制定复产复工方案，确保设备设施安全投运,做好重大隐患排查治理，对存在重大安全隐患不具备复产复工条件的，坚决不予复产，坚决防范危险化学品生产安全事故发生。（2020.02.06） |
天津市 | 1.统筹部署市应急管理局防控应对方案。制定了《天津市应急管理局应对新型冠状病毒感染的肺炎工作方案》、《天津市应急管理局关于建立“新型冠状病毒感染的肺炎”应急救援队伍的方案》明确启动方式、信息渠道以及集结方式等，确保各项防控任务不折不扣有效落实落地。 2.积极做好疫情应对的各项物资保障工作。做好调用救灾物资的准备工作，会同市粮食和物资储备局对帐篷类、装具类、被服类3大类救灾物资储备情况进行了清点整理，制定防控物资调拨派遣操作规程，建立了调拨联动机制，能够做到随时需要，随时调拨，能够保证及时运达。 3.加强应急管理值班值守工作。从27日起，市应急管理局全体干部全部结束休假返回工作岗位，进入战时状态，局领导24小时在岗值班，机关值班值守人员全时在岗在位，按照一级响应的工作要求，积极落实相关保障工作。危险化学品在线监测平台设专人24小时值守，加强对重大危险源、重点点位的视频巡视力度。会同电力、通信等保障部门就重点医院、防疫站等51处重要目标单位的应急保障方案进行了优化，在原有的基础上增加380名电力抢修人员、155台抢修车辆和30台应急发电车，确保应急准备充足有效。 4.扎实做好当前安全生产工作。对重点单位开展暗查暗访，组织专业力量对生产防疫防护用品的16家已经开工的企业，进行了全面的服务指导和安全检查，对66家待开工的医疗器械生产企业作出了复工前的检查部署，并组织北辰、西青、津南应急局对涉及生产防疫物资的企业进行安全指导和服务，确保企业安全生产。同时市、区两级应急管理部门每天增派76个检查组，加大对生产企业、加油站等危化企业、地铁轨道交通等检查力度，确保不发生影响全市防疫大局的生产安全事故，为集中精力打赢防疫攻坚战创造安全稳定的社会环境。（2020.01.30） |
上述几个省市的应急管理部门针对疫情应对采取的措施主要集中在以下几个方面：一是制定相应的疫情应对方案，成立相应的领导机构，保证应急管理人员的安排工作，做好应急值班值守工作；二是落实企业安全生产责任，加强对生产应急物资企业的安全监管，特别是对提前复工突击生产的企业提供安全指导服务，确保安全营业、安全生产；三是加强对危化企业的检查力度，避免发生生产安全事故；四是与卫生健康部门、电力、通信等其他政府部门形成联动机制，加强消防安全工作，进行隐患排查，重点防控医院、社区门诊和居民小区发生生产安全事故；五是积极调拨救灾物资，支持疫情防控的物资需要；六是做好酒精使用的宣传工作；七是建立健全疫情报告制度，做好系统内部疫情信息的收集工作。这些措施与法律法规规定的“政府有关部门”应对疫情应急的职责是相符的，同时也是在应急管理部门自身的“职责范围”内的。
综上，无论是对法律法规的梳理还是对各地区应急管理部门应对疫情采取的措施分析，应急管理部门在疫情应对方面有相应的法定职责也有明确的“职责边界”，那就是在履行自身的“职责范围”内做好疫情应对工作。
值得行政机关注意的一点是，《中华人民共和国传染病防治法》第十二条规定，一旦行政机关“因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益“的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼，这就要求应急管理部门在采取相应的措施时，仍应该按照法定程序采取应急措施，守好法律“边界”。
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